Anayasa’nın 40. Maddesinin 2. Fıkrası Uyarınca İdarenin, İşlemlerinde Kanun Yollarını, Başvurulacak Merci ve Başvuru Sürelerini Belirtme Zorunluluğu

Özet

İdarenin, işlemlerinde; idare karşısında daha zayıf konumda olduğu varsayılan ilgili kişileri, başvuru süresi, başvurulacak merci ve kanun yolu gibi bilgiler ile aydınlatması ve yazılı olarak bu bilgileri sunması 1982 Anayasası’nda 2001 yılında yapılan değişiklikle Anayasal bir zorunluluk haline gelmiştir. Kelsen’in normlar hiyerarşisi uyarınca bir hukuk düzeninin en üst basamağında yer alan Anayasa’da, ilgili maddede yapılan değişikliğin Türkiye’de çeşitli tartışmalara yol açtığı görülmektedir. Danıştay içtihatları ile, de lege lata ve de lege feranda kavramlarının çatışmasıyla günümüz hukuk uygulamasında karşılaşılan sorunları; ilgili hukuk makamlarının görüşleri ile birlikte ve hukuki ilkeler ışığında değerlendirme zorunluluğu doğmuş ve bu konuda bir çok görüş ortaya konulmuştur. 1982 Anayasası’na eklenen 40. maddenin 2. Fıkrası ile, idari işlemler ve idari davalar bakımından ortaya konulan görüşler bugün hala bir içtihat birliği oluşturmaya yeter nitelikte değildir.

ANAHTAR KELİMELER: Başvuru yollarının gösterilmesi zorunluluğu, dava açma süresi, mahkemeye erişim, zımni ret

ABSTRACT Since the amendment of the Constitution 1982 in 2001, it has become a constitutional obligation to inform the weaker party involved in the administrative act about certain circumstances. The obligation to inform includes the application period, the responsible body and legal remedy and must be given in writing. The amendment to the constitution, which, according to Kelsen's theory, is at the top of the hierarchy of norms, caused various discussions in Turkish Law. The ambiguities and differences of opinion of the current legal situation, which arose due to the conflict between de lege lata and de lege feranda, are to be judged with the help of the jurisprudence of the State Council, the views of the competent authorities and the legal principles. The opinions on administrative acts and administrative procedures since the amendment of Article 40, Paragraph 2 of the Constitution 1982 still do not form a uniform jurisprudence.

KEYWORDS: Instruction of legal remedies, period for filing a suit, access to court, implicit rejection

*Trainee Solicitor at Baysal/Aslan Law Office / İZMİR

Oğuz Tolga KURT

1. Anayasa’nın 40. Maddesi’nin Değişiklik Süreci ve Dayanak İlkeler

Hukuk devletinin gereği olarak, bireylerin haklarını sonuna kadar arayabilme özgürlüğüne sahip olması, hukukun üstünlüğünün onlara sağladığı en temel ve vazgeçilmez haklardan biri olarak karşımıza çıkmaktadır. Anayasa’nın “Hak Arama Hürriyeti” başlıklı 36. Maddesi¹ hukukumuzda bireylere bu hakkı sağlamakta, adil yargılanma hakkını tesis etmektedir. 3 Ekim 2001 Tarihli 4709 sayılı Kanun'un 16. maddesiyle ² Anayasa’nın 40. maddesine eklenen “(Ek fıkra: 3/10/2001-4709/16 md.) .) Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.”şeklindeki ikinci fıkrası hukukumuza normlar hiyerarşisinin en üst sırasından giriş yapmıştır. Hak arama özgürlüğünün zaman yönünden kısıtlanması, Anayasa’da bulunan temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunlar ile sınırlandırılabileceği kuralı doğrultusunda, idari dava açma sürelerinin de kanun ile sınırlandırılabilmesine imkan vermektedir.³ Bu yönden, kanunlar ile düzenlenebilecek bir durumun Anayasa gibi ciddi bir müessesede ele alınması, ilgili maddenin değişikliği döneminde de tartışmalara sebep olmakla birlikte, aynı zamanda eleştirileri de beraberinde getirmiştir. Prof. Dr. Kemal GÖZLER, söz konusu kuralın Anayasa ile düzenlenmesine karşı çıkmış ve bu durumu “Bir Abesle İştial Örneği” adıyla yayınladığı eserinde şöyle değerlendirmiştir;

“Böyle bir hükmün Anayasada yer almasının hiçbir anlam ve gereği yoktur. Böyle bir kural, kanunla, kanun hükmünde kararnameyle ve hatta bir Başbakanlık genelgesiyle kabul edilebilir ve uygulamaya konulabilir. Genelge konusu olabilecek bir hükmün, normlar hiyerarşinin en tepesine yerleştirilmesi bizatihi Anayasa kavramının saygınlığını lekelemektedir.”⁴

Fakat doktrinde, gerek ülke pratikleri gerekse kanunların uygulanma biçimleri göz önünde bulundurulduğunda, bu durumun aksini savunan ve söz konusu hükmün Anayasa ile düzenlenme gerekliliğinin bir zorunluluk ve temel hak ve özgürlüklerin korunması açısından elzem olduğunu savunan bir çok görüş ve içtihat bulunmaktadır. Zira özellikle idareler nezdinde, kendilerinin aleyhine yapılan başvurularda bir kabulden imtina durumu söz konusudur.

Anayasa’nın 40. maddesine eklenen fıkranın gerekçesinde ise, mevzuatın ve mevzuatta belirtilen sürelerin karmaşık bir yapı içinde olması sebebiyle kişilerin her zaman bu bilgilere erişmesinin mümkün olmadığı için mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk hâline geldiği belirtilmiştir.⁵ Gerçekten de kişilerin idarenin işlemlerine karşı başvuracağı mercileri ve sürelerini bilmemesi günümüz Türkiye’sinin bir sorunu olarak karşımıza çıkmaktadır. Gerek ekonomik, gerekse kültürel bir takım realiteler sonucu kişiler, idari makamlar ile yaşadıkları bir takım uyuşmazlıkların çözümünde hukuki yardım almamakta ve avukat yardımına başvurmamaktadır. Kaldı ki bir çok durumda, yine mevzuatın karışık olması sebebiyle avukatlar bile süre aşımı hatta başvurulacak merci konusunda bile hatalar yapabilmektedir. Fakat Yargıtay Ceza Genel Kurulu birkaç kararında, avukatın meslek bilgisi ve mesleğini yaparken göstermesi gereken özen yükümlülüğüne işaret ederek,avukata yasa yolu bildirimi yapılmasının zorunlu olmadığı kanaatine varmıştır;

“Zira mesleği bir kamu hizmeti niteliğindeki avukat olan, sanığın savunmasını üstlenen ve bu bağlamda savunma ve yasa yollarına başvuru için yeterli düzeyde hukuki bilgiye sahip bulunan müdafiin temyiz süresinin, kararın yüze karşı verildiği hallerde tefhimden itibaren işlemeye başlayacağını bilmemesi düşünülemeyeceğinden, yasa yolu bildirimindeki bu eksiklik müdafi açısından bir yanılgı ve bu bağlamda hakkın kullanılması yönünde bir engel oluşturmayacaktır. Kaldı ki sanık müdafii süresinden sonra verdiği temyiz dilekçesinde, bildirimdeki eksikliğin kendisini temyiz süresinin başlangıcı konusunda yanılgıya düşürdüğüne ilişkin bir iddiada da bulunmamıştır. Nitekim Ceza Genel Kurulunun 01.02.2011 gün ve 244–14 sayılı kararında da aynı sonuca ulaşılmıştır.”⁶

Fakat söz konusu Anayasal hükmün, “hak ve hürriyetleri ihlal edilen herkes”kavramını kullandıktan sonra “ilgili kişilerin” kavramına yer vermesi; avukatların bu bağlamda vekili oldukları bireylerin haklarının yerine getirilmesi amacıyla idari ve yargısal başvurular yaptığı ve hatta yargıda temsil konusunda tekel oldukları düşünüldüğünde, söz konusu kararların ileride sorun teşkil edebilecek başka sorunlara sebebiyet vermesi kaçınılmazdır. Zira avukatların binlerce yasa ve onlarca uzmanlık alanının tüm inceliklerini bilmeleri beklenmemelidir. Oysa bildirimi yapan/yapacak idare alanının uzmanıdır, “Kanuni İdare İlkesinin” bir gereği olarak o işi kanuna uygun olarak bilmek ve yönetmekle yükümlüdür. İlgili değişikliğin yapılmasında Avrupa mevzuatı ile sağlanmaya çalışılan uyum ve koordinasyon da etkili olmuştur. Şöyle ki 28 Eylül 1977 Tarihli “İdari İşlemler Karşısında Bireylerin Korunması Hakkında (77)31 Sayılı Bakanlar Komitesi Kararı”⁷ uyarınca da; idari işlemlerin bireylere yazılı olarak bildirilmeleri ile aleyhinde olan hususlar bakımından açık ve yeterli bir gerekçelendirme yapılması, söz konusu idari işleme karşı hangi sürede, nereye ve nasıl başvuru yapılmasının belirtilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Başvuru süresinin belirtilmesi ilkesi⁸ , gerekçelendirme yapılması gerekliliğinin bir tamamlayıcısı olarak yorumlanmaktadır. Ayrıca Anayasa’nın “Hak Arama Hürriyeti” başlıklı 36. maddesi¹ kapsamında da herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu açıkça belirtilmiştir. Hatta ilgili Anayasa maddesi’ne “adil yargılanma” ibaresi aynı tarihli kanun değişikliği ile eklenmiş bulunmaktadır.

“Temel Hak ve Hürriyetlerin Korunması” başlığı ile düzenlenen 40. Madde, “Hak Arama Hürriyeti” başlıklı 36. madde ile birlikte değerlendirildiğinde, hak arama özgürlüğünün idarenin idari işlemlerini de kapsayan bir değerlendirmeyle daha geniş bir güvenceye alınmak istendiği sonucuna varılmaktadır.⁹ Esasen Anayasa’nın 36 ve 40. maddesi ile 125. maddesinin arasındaki bağı şöyle özetleyebiliriz; 36. maddede belirtildiği üzere “Herkes” adil yargılanma hakkı ile davalı veya davacı olabilecek hakkını arayabilecektir. Bu diğer maddelerin kapsamına göre daha genel ve kapsayıcı bir hükümdür. Şöyle ki 40. maddede “Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlal edilen herkes” olarak belirtilen hak arama durumu 40/2 hükmü ile “Devlet” ibaresi ile kapsamı daraltılmak suretiyle devam etmektedir. Burada devlet kavramından idareler olarak bir çıkarım yapılabilir, maddenin devamında ise “Resmî görevliler” ibaresi ile kamu hizmeti gören memurların yaptığı iş ve işlemlerin doğurduğu zararların tazmin edileceğinden bahsedilmiştir. Burada da idarenin kişilere vereceği zararların tazmin edileceği ve kamu görevlilerine rücu edileceği belirtilmiştir. Devamında 125. maddede, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine” karşı hak arama hürriyetinden bahsedilmiş olup, idarenin sadece tesis ettiği işlemlere karşı değil aynı zamanda fiili olarak gerçekleştirdiği eylemlere karşı da yargı yolunun açık olduğundan bahsedilmiştir. İlgili maddeye göre sadece idari işlemlere karşı değil idarenin her türlü eylem ve fiillerine karşı da koruma sağlanmak istenmiştir.

1 “Madde 36 – Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz.”

2 “MADDE 16. - Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 40 ıncı maddesine ikinci fıkra olarak aşağıdaki fıkra eklenmiştir. Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.”

3 ÇIRAKMAN, Erol, “İdari Davalarda Süre”, İdare Hukuku ve İdari Yargı ile İlgili İncelemeler, C1, Ankara 1976, s 191

4 “GÖZLER, Kemal, "3 Ekim 2001 Tarihli Anayasa Değişikliği: Bir Abesle İştial Örneği", Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayını, 2002, Cilt 19, s.326-354

5 GEREKÇE (03.10.2001 – 4709/16 md.) “Bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkan sağlanması amaçlanmaktadır. Son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesi hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk haline gelmiştir.”

6 CGK 2011/ 6-264 E., 2011 / 299 K., 27.12.2011 T., (sinerjimevzuat.com.tr)

7 Council of Europe: Committee of Ministers, Resolution (77) 31 on the Protection of the Individual in Relation to Acts of Administrative Authorities, 28 September 1977

8 “İndication des voies de recours”

9 TANÖR, Bülent/YÜZBAŞIOĞLU, Necmi, “1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku”, Beta Yayınevi, İstanbul, 2006, s 184-185

2. Amir Hüküm Ve Doğrudan Uygulanabilirlik Sorunu

Anayasal normlar kural olarak doğrudan uygulanacak hükümler değildir, mevzuatta ilgili konuda düzenlemeler yapıldıktan sonra işlevsel hale gelirler. Fakat Anayasa, istisnai olarak doğrudan uygulanabilen normları da içerebilmektedir. Gerçekten de Anayasa’nın “Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü” başlıklı 11. maddesi’nde belirtildiği üzere “Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.”Aslında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun özünün incelenmesi ve yorumlanması ile, ilgili anayasal normların doğrudan uygulama imkanının bulunup bulunmadığının tespiti yapılabilecektir.

Örneğin; 521 sayılı Mülga Danıştay Kanunu’nun 86. maddesinde “Mevzuat hükümlerine aykırı karar verilmesi” temyiz yoluyla bir bozma sebebi olarak gösterilmişken, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde “Hukuka aykırı karar verilmesi” bozma sebebi olarak gösterilmiştir. Burada kanun koyucunun genişletici bir yorum yaptığının kabulü ile işlemlerin “mevzuat” yerine, daha geniş bir kavram olan ve Anayasa ile temel hukuk ilkelerini de içerisine alan “hukuka” uygun olması gerektiği vurgulanmış ve 2577 sayılı kanundaki bir çok ibarenin bu doğrultuda değiştirilmesi ile anayasal normların idarenin işlemleri açısından doğrudan denetleyici olabilmesinin önü açılmıştır.

Anayasa’da yapılan bu değişiklik sonrasında, 1086 Sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile 1412 Sayılı Ceza Usulü Muhakemeleri Kanunu’nda yapılan değişiklikler ile, kanun koyucunun yeni kanunlara ¹⁰Anayasa tarafından getirilen ilgili yükümlülükleri içeren maddeler getirdiği görülmektedir. Anayasa’nın getirdiği yükümlülük karşısında, 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’na bu yönde bir hüküm eklenmemesi veya eksik düzenlenmesinin, kanunun Anayasa’ya aykırı olabileceği konusunda ortaya çıkan tartışmalara Prof. Dr. Erdoğan TEZİÇ tarafından verilen cevap ise şu doğrultudadır;

“Kanun koyucunun bir konuyu eksik düzenlemesi durumunda, yani Anayasa’da o konu için öngörülen esasların bir bölümüne kanunda yer verilmiş ve bunlarda Anayasa’ya aykırılık yoksa, kanun bütünüyle Anayasa’ya uygun değil, fakat aykırı da değildir. Kanunu koyucunun bir konuyu eksik düzenlemesini Anayasa Mahkemesi Anayasaya aykırılık saymamaktadır.”

Anayasa Mahkemesi de, 2004/84 E, 2004/124 K, 08/12/2004 T. Sayılı kararında, 40. maddenin doğrudan uygulanabileceğini şu izahat ile kabul etmiştir;

“Özel kanunlarda aksi yönde bir kural bulunmaması halinde idari yaptırımlara karşı ilgililerin belirtilen düzenlemeler uyarınca idari yargı yoluna başvurabilecekleri kuşkusuzdur. Bu bağlamda, 5225 sayılı Kanun’da iptali istenen kurallar yönünden başvurulacak kanun yolu ve süresinin özel olarak öngörülmemiş olması, Anayasa’nın 40. maddesine aykırılık oluşturmaz. Kaldı ki, 40. maddenin ikinci fıkrasıyla Devlet’e verilen görev, somut olaylarda ilgili kişiler hakkında tesis edilen işlemlere karşı başvurulacak kanun yolları ve merciler ile sürelerin belirtilmesi zorunluluğu olup, , bu hususlara ilişkin olarak her yasada özel bir düzenleme yapma yükümlülüğü içermemektedir.”

Anayasa Mahkemesi bir diğer kararında¹² yine aynı doğrultuda görüş belirtmiştir; “Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası; “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır” şeklindedir. Buna göre Devletin işlemlerine karşı hangi mercilere, hangi süreler içinde başvuracağının belirtilmesi yasayla olabileceği gibi, yasanın verdiği yetkiye dayanarak tüzük, yönetmelik gibi bir düzenleyici işlemle de yapılabilir. Anayasa’nın bu hükmü ile, Devlete verilen görev, somut olaylarda ilgili kişiler hakkında tesis edilen işlemlere karşı başvurulacak kanun yolları ve merciler ile sürelerin belirtilmesi zorunluluğuna ilişkin olup, bu hususlara yönelik olarak her yasada özel bir düzenleme yapma yükümlülüğünü içermemektedir.Dolayısıyla burada devletin işlemlerinde, hangi mercilere ve hangi süreler içinde başvurulacağını açıkça göstermesiyle ilgililerin yetkili makamlara süresini geçirmeden başvurarak hak arama özgürlüklerinin korunması amaçlanmaktadır.”

Danıştay’ın da ilgili kararlarında Anayasa’nın 40/2 hükmünün doğrudan uygulama alanı bulabileceğine yönelik görüşleri mevcuttur. Şöyle ki Danıştay bir kararında doğrudan uygulanabilirlik açısından şöyle bir değerlendirme yapmıştır.;

uygulanabilirlik açısından şöyle bir değerlendirme yapmıştır.; “Yukarıda söz edilen anayasal ve yasal kurallar karşısında, Anayasanın emredici kuralına rağmen, 6183 sayılı Yasanın 55 inci maddesinde bir ödeme emrinde bulunacak açıklamalar veya ibareler arasında ödeme emrine karşı yapılacak başvuru yeri ve süresinin öngörülmemiş olmasının, Anayasanın doğrudan uygulanabilirliği tartışmasının yapılmasını zorunlu hale getirmektedir. Kural olarak Anayasa hükümleri doğrudan uygulanacak hükümler olmayıp, Anayasada öngörülen düzenlemelere ilişkin olarak uygulama ile ilgili kanunların çıkarılması gerekir. Ancak Anayasanın ayrıntılı biçimde düzenlediği konularda uygulama kanunu çıkarılması gerekmediği gibi, mevcut kanunda Anayasaya uygunluğu sağlayacak değişiklik yapılması gerekiyorsa bu değişikliğin yapılması beklenilmeden ayrıntılı Anayasa hükümlerinin doğrudan uygulanacağı kabul edilmektedir....Kaldı ki, 40. maddenin ikinci fıkrasıyla Devlet’e verilen görev, somut olaylarda ilgili kişiler hakkında tesis edilen işlemlere karşı başvurulacak kanun yolları ve merciler ile sürelerin belirtilmesi zorunluluğu olup, bu hususlara ilişkin olarak her yasada özel bir düzenleme yapma yükümlülüğü içermemektedir.’ açıklaması da Anayasanın söz konusu 40. maddesinin ikinci fıkrasının doğrudan uygulanabilirliği konusuna açıklık getirmektedir.....” ¹³

Tüm bu açıklamalar ışığında ilgili Anayasa maddesinin doğrudan uygulanabilirliği açısından tartışma bir nebze de olsa sona ermiş bulunmakta ve maddenin, amir hüküm olarak doğrudan idari işlemler açısından bir denetleyici norm görevi gördüğü kabul edilmektedir. Danıştay tarafından da verilen bazı kararlarda ilgili Anayasa Mahkemesi kararına atıflar yapıldığı görülmekte ve Anayasa’nın 40. maddesinin doğrudan uygulama alanı bulacağı kabul edilerek hüküm tesis edilmektedir.

10 Örneğin; 6100 Sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun “Karar ve Tebliği” başlıklı 359. Maddesi’nin “f” bendi gereğince “Hüküm sonucu ile varsa kanun yolu ve süresi.”nin belirtilmesi gerektiği eklenmiştir. Yine 5271 Sayılı Ceza Muhakemeleri Kanunu’nun “Kararların Gerekçeli Olması” başlıklı 34. Maddesi’nin 2. Fıkrası gereğince “Kararlarda, başvurulabilecek kanun yolu, süresi, mercii ve şekilleri belirtilir” hükmü eklenmiştir.

11 ÖZAY, İlhan, (2002). Anayasa: Özgürlükler ve İdari ve Kolluk Etkinlikleri . Anayasa Yargısı , 18 (1) , 0-0 . s.6 (https://dergipark.org.tr/tr/pub/anayasayargisi/issue/52002/678123)

12 Anayasa Mahkemesi, 2004/69 E., 2009/6 K., 08.01.2009 T, 11 Haziran 2009 Tarihli ve 27255 Sayılı Resmî Gazete

13 Danıştay 4. Dairesi, T: 13.11.2006, E: 2005/2134, K: 2006/2156, (sinerjimevzuat.com.tr)

3. İdari İşlem Kavramı Ve Başvuru Yollarının Gösterilmemesinin İdari İşlemin Özüne Etkisi

İdari işlem kavramının tanımı açısından doktrinde bir çok farklı açıklama yer almaktadır. İdarenin hangi işlemlerinin idari işlem sayılacağı hususu çok geniş bir konu olmakla birlikte idari işlem, Genel İdari Usül Kanunu Tasarısı’nda¹⁵ “İdarî makamların kamu gücü ve usullerini kullanarak, tek yanlı iradeleriyle yapmış oldukları, hukukî etki ve sonuç doğuran işlemleri” olarak tanımlanmıştır. GÖZLER ise idari işlemin tanımını; “hukuki sonuç doğurmaya yönelik, kamu gücü ayrıcalığına dayanan irade açıklamasıdır.” olarak yapmaktadır. ¹⁶Yine ERKUT idari işlemi ; “üçüncü kişiler üzerinde, ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler” ¹⁷şeklinde, SANCAKDAR ise daha kapsayıcı bir tanım yaparak “idari makamlarca kamu gücü kullanılarak bir idari görevin veya işlevin yerine getirilmesi için yapılan, hukuk aleminde bir yenilik ve değişiklik meydana getiren, idarenin tek yanlı iradesi ile hukuki sonuç doğuran irade açıklamaları” ¹⁸olarak tanımlamaktadır.

İdari işlemin unsurları 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin a bendinde “İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için men-faatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları” kavramları ile belirtilerek, bu unsurlarda meydana gelecek aykırılıklara karşı iptal davaları açılabileceği hükmüne yer verilmiştir. Anayasa’nın ilgili maddesi gereğince idareye yüklenen, işlemin ilgilisine idarenin verdiği cevaba karşı başvuru yapılacak mercii ile başvuru süresi ve başvurulabilecek kanun yolunun belirtilmesinin, idari işlemin şekil unsuru olduğu kabul edilmektedir. Danıştay da kararlarında idari işlem ile ilgili;

“İdari işlem, o konuda yetkili olan kamu görevlisi ya da bir organın hukuk aleminde sonuç doğuran ve bu anlamda hukuk aleminde değişiklik meydana getiren idare açıklamalarıdır. İdari işlemin unsurlarından olan ve işlemin fiziki görünümü olarak tanımlanan şekil unsuru, öğretide farklı görüşler bulunmakla birlikte kural olarak idari işlemlerin yazılı şekil kuralına tabi olmasını ifade eder ve idari işlem olarak nitelenen yazılı belgenin bir takım bilgileri içermesi gerektiği de izahtan vareste bir husustur.” ¹⁹

şeklinde bir tanım ile değerlendirme yaparak, ilgili anayasal norm uyarınca başvuru yollarının yazılı olarak bu bilgileri içerip içermemesinin, idari işlemin şekil unsuru kapsamında değerlendirilebileceği doğrultusunda görüş beyan etmiştir.

İdari işlemlerin şekil unsuru açısından değerlendirme yapılırken önemli bir ayrım yoluna gidilerek idari işlemin şekil unsurundaki aykırılıklar “asli” ve “tali” olup olmamasına göre farklı açılardan değerlendirilmiş ve bunun sonucunda da müeyyide farklılığına tabi tutulmuştur. İdari işlemde varolan aykırılık asli nitelikte ise işlemin yargı merci tarafından iptal edilmesi, aykırılığın tali nitelikte olması durumunda ise sonradan gerekli eksiklikler tamamlanıp, düzeltildikten sonra idari işlemin doğurması gereken hüküm ve sonuçları doğuracağı belirtilmiştir.²⁰Danıştay’ın da bazı kararlarında belirttiği üzere, idari işlemde şekle aykırılık her zaman idari işlemin iptali müeyyidesini gerektirmemektedir. Nitekim Danıştay bir kararında;

“2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde, hukuka aykırılığı iddia edilerek menfaatleri ihlal edilenler tarafından idari işlemlere karşı açılan iptal davalarında, işlemin şekil unsuru yönünden de yargısal denetime tabi olduğu kabul edilmiştir. Bu bakımdan, idari işlemin yapılmasında veya bir kararın alınmasında, önceden Yasayla saptanmış bulunan usul ve şekil kuralına uyulmaması hukuka aykırılık halini oluşturur. Ancak, işlemin şekil unsuru üzerindeki yargısal denetimi sırasında, şekil ve usule aykırılık halinin işlem üzerindeki hukuki etkisinin ve önceden uyulması öngörülen şekil koşullarının konuluş amacının da gözönünde bulundurulması gerekir.Bilindiği gibi bazı işlemlerin yapılmasında uyulması gereken idari usul ve şeklin önceden Yasayla tesbitinin amacı, kişilere teminat sağlamaktır.Usul ve şekille ilgili kurallara uyulmaması hukuka aykırılık halini oluşturmakla beraber, bu aykırılığın her zaman idari işlemin iptalini gerektirmeyeceği yargı kararları ile kabul edilmektedir.” ²¹

Bu durumda, idarenin işlemlerinde başvuru yollarını göstermemesi tali nitelikte bir şekle aykırılık olarak görülebileceğinden, idari işlemin iptali gündeme gelmeyebilir. Gerçekten de idarenin söz konusu işleminin iptali karşısında, yeniden fakat bu sefer başvuru yollarını göstererek ilgili Anayasal yükümlülüğü yerine getirmek suretiyle aynı işlemi tesis etmesi mümkün olacağından, sadece hakkın yerine getirilebilmesi açısından zaman kaybedilmiş olacaktır. ²² Öyle ki Anayasa’nın 40. maddesi’ne eklenen hükmün gerekçesinde de belirtildiği üzere “Bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkan sağlanması amaçlanmaktadır” Bu doğrultuda bir değerlendirme yapıldığı takdirde, idari işlemin iptalinin bireylerin hak arayabilmelerine kolaylık sağlayıp sağlamayacağı konusu tartışmalıdır. Danıştay içtihatlarında da, ilgili anayasal yükümlülüğe uyulmayarak başvuru yollarının gösterilmemesinin sonucu olarak idari işlemin iptaline karar verildiği bir karara rastlanılmamaktadır. ²³Bununla birlikte bu tür şekle aykırı işlemlere karşı yargı makamlarının ortaya koyduğu çözüm aşağıda detaylı olarak incelenmektedir.

14 Danıştay 13. Dairesi, T: 29.01.2020,E: 2017/1512, K: 2020/252, (sinerjimevzuat.com.tr)

15 Genel İdari Usül Kanunu Tasarısı (https://jurix.com.tr/article/19724)

16 GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku Dersleri, 2. Baskı, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa, 2004, s. 198, 201 GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku Cilt I, 2. Baskı, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa, 2009, s.660.

17 ERKUT, Celal, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, Ankara, 1990, Danıştay Matbaası, s 119.

18 SANCAKDAR, Oğuz, “İdare Hukuku”, 6. Baskı, Seçkin Kitabevi, Ankara, 2017, s 271 “Danıştay 10. Dairesi T: 16.04.2008, E: 2007/6407, K: 2008/3039”

19 Danıştay 12. Dairesi, T: 21.01.2016, E: 2012 / 2159, K: 2016/152, (sinerjimevzuat.com.tr)

20 BİLGİN, Hüseyin, İdari Davalar ve Çözüm Yolları, 1. Baskı, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2018,s.79.

21 Danıştay 10. Dairesi, T: 15.01.2001, E: 2000/1220, K: 2001/55, (sinerjimevzuat.com.tr)

22 OĞURLU, Yücel, “İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma”, 1. Baskı, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2000, s 162“Biçim nedeniyle iptal edilen işlemdeki eksikliğin giderilmesinden sonra yinelenebileceği savunulmaktadır. Yazılı savunması alınmayan memurun istemi üzerine iptal edilen işlem, bu sakatlığın giderilmesiyle bir başka deyişle, yazılı savunmasının alınmasıyla yinelenebilir. Yine aynı şekilde, öğrenci hakkında savunması alınmaksızın karar verilen disiplin yaptırımı, iptal edildiğinde öğrencinin savunması alınarak, aynı yaptırıma karar verilebilir.”

23 AKBULUT, Emre, “İdari İşlemlerde Kanun Yolu ve Süresini Gösterme Yükümlülüğünün Yargısal Denetime Etkisi”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S. 81, Mart 2009, Ankara, sf.13

4. Anayasa’nın 40. Maddesi 2. Fıkrasının Zımni Ret Müessesesine Etkisi (Iyuk M.10)

İdare hukukunda sıkça sözü edilen bir kavram olarak “Zımni Ret”, bir başka deyişle “İdarenin Sükutu”, günümüzde hala bir çok tartışmayı beraberinde getirmekle birlikte, idari makamlar tarafından sık başvurulan bir yöntem olarak karşımıza çıkmaktadır. Hukukumuzda ilgili tarafın, kendisine yöneltilen bir talep, hukuki işlem veya başvuruya sessiz kalması her zaman red olarak yorumlanmamaktadır. Fakat söz konusu idari hukuk dalları olduğunda, idari makamların sükutu red beyanı olarak kabul edilmekte ve buna göre hukuki sonuçlar doğurmaktadır. İdare hukukunda, idarenin sessiz kalması; başvuran aleyhine bir red beyanı olarak düzenlenmiştir. Yine de belirtmek gerekir ki, zımni ret müessesesinin esas getiriliş amacı idareye bir sükut imkanı tanımak olarak değerlendirilmemeli, bilhassa kişiler için bir güvence oluşturmak suretiyle idareye karşı makul süreler içinde başvuru yapabilmelerinin sağlanmasına yarayan bir kurum olarak değerlendirilmelidir. Yoksa zımni ret, idareye tanınmış ayrı bir işlem yapma usulü değildir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulu Kanunu’nun 10. maddesinde ²⁵“İdari Makamların Sükutu” başlığı altında düzenlenen zımni ret müessesesi gereğince, idarenin altmış gün içinde ilgili talebe yönelik bir cevap vermemesi halinde, bunun bir red beyanı olarak kabul edileceği düzenlenmiştir. Veyahut idarenin kendisine yöneltilen başvuruya bir cevap vermesine karşın, verdiği kararın kabul veya red niteliğinde olmayıp belirsiz olması durumunda; işbu cevap bir red niteliğinde görülerek idari dava yoluna başvurulabileceği gibi, başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçmemek üzere idarenin vereceği nihai karar beklenebilecektir. Bu düzenleme; idarenin geciktirici, oyalayıcı nitelikteki kararlarına karşı altı aylık azami bekleme süresinin bitimini beklemeksizin başvuru yapılmasının önünü açarak idareye sorumluluk yüklemektedir²⁶. Ayrıca idari makamların sükutunun bir red beyanı olarak kabul edilebilmesi için kendisine yöneltilen talebin kesin ve yürütülebilir nitelikte olması gerekmektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesi‘nin bu yönde verdiği bir kararda²⁷ , değerlendirilen eylemin zımni red olarak kabul edilebilmesi açısından söz konusu nitelikleri barındırması gerektiği belirtilmiştir;

“Kuşkusuz ki, bu maddede temas edilen “zımni red” işleminin varlığından söz edilebilmesi için, iptal davasına konu yapılabilecek, kesin ve yürütülmesi gereken bir talebin de bulunması, yani “zımni red” sayılabilecek işlemin oluşumu için, yapılacak başvuruların bu sonucu doğurabilecek özellikleri taşıması gerekir.”

1982 Anayasası’nın 40. maddesi’nin 2. Fıkrasına eklenen ilgili hüküm, zımni ret açısından da bir çok tartışmalara sebep olmuştur. İdari makamların, kendisine yöneltilen talep ve hukuki işlemlere sessiz kalarak tesis ettiği red beyanlarında, doğal olarak Anayasa’nın ilgili maddesi gereğince bir bilgilendirme yapması olanaksızdır. İdari makamlar açısından, kendilerine bizzat kanun ile tanınan sükut sonucu red yetkisini kullanmak suretiyle Anayasa’nın ilgili hükmünde belirtilen bilgilendirme yükümlülüğünden kurtulmak yerine, ilgili başvurulara kanuni süreler içinde cevap verilip başvuru yollarının ilgili cevapta belirtilmesini beklemek günümüz uygulamasının gerçeklerine aykırı olacaktır. Nitekim GÖZLER’de bu konuyla ilgili yaptığı bir değerlendirmesinde²⁸ ;

“Örneğin sistemimizde, idarenin kendisine yapılan başvurulara cevap verme zorunluluğu yoktur. Bilindiği gibi, idarenin 60 gün boyunca cevap vermediği başvurular reddedilmiş sayılır. Buna “zımnî ret kararı” denir. Zımnî ret kararı müessesesinin olduğu bir sistemde, idarenin alacağı kararlara başvuru yollarının belirtilmesi zorunluluğunun getirilmesi, idareyi sarih karar almamaya, zımnî ret kararları almaya iter. Zımnî ret kararı usûlünde ise, işin mahiyeti gereği, idarenin bu karara karşı başvuru yollarını belirtmesi gerekli değildir; kaldı ki mümkün de değildir. Dolayısıyla idare, başvuru yolunu belirteme zorunluluğundan zımnî ret usûlüyle her zaman kurutulabilir. Bu durumda ise, bireylere güvence getirmek için öngörülmüş bir usul, onların aleyhine dönüşür.” .” görüşünü ileri sürerek ilgili düzenleme ile başka problemlere yol açılabileceğini savunmuştur.

Yine 1982 Anayasası’nın 74. maddesi de zımni red kavramının sorgulanmasına yol açmaktadır. Zira Anayasa’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlığı altında düzenlenen 74. maddesi uyarınca, idari makamlar kendilerine yöneltilen başvurulara yazılı olarak cevap verme yükümlülüğüne tabi kılınmıştır; “Kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu gecikmeksizin, dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir.” Maddede değişiklik ile “gecikmeksizin” ibaresi eklenerek yine idareye, keyfiliğin engellenmesi amacıyla bir yükümlülük getirilmiştir. Anayasa’nın 74. maddesi ile zımni ret müessesesinin karşıtlığının bir sonucu olarak, zımni ret müessesesinin Anayasa’ya aykırılığı savunulmaktadır.²⁹

1982 Anayasası’nın “Yargı Yolu” başlıklı 125. maddesinin 3. Fıkrası³⁰gereğince de idareye, kendilerine yapılan başvurulara yazılı olarak cevap verme yükümlülüğü getirilmiştir. Zira ilgili maddede, dava açma süresinin idare tarafından verilecek yazılı cevap üzerine başlayacağı belirtilmiştir. Yazılı bildirim koşulu, vergi uyuşmazlıkları da dahil olmak üzere tüm idari uyuşmazlıkları kapsayan bir genel kural niteliğindedir. Her ne kadar genel kural yazılı bildirim olsa da, idarenin birel işlemlerinin ilgili kişilere duyurulması her zaman yazılı olarak yapılamamaktadır. Örneğin; adresi bilinmeyen, tebliğ imkanı bulunmayan kişilere ilanen tebligat yoluyla bildirim yapılabilmektedir³¹. Fakat ilanen tebligat yoluna, ancak normal tebliğ işlemleri sonucu tebligat yapılamaması halinde başvurulabileceğinden, zımni ret işleminin sözlü karar niteliğinde olduğu da hesaba katılmalı ve iki durum birbirleri ile karıştırılmamalıdır. Bu doğrultuda, dava açma süresinin işlemeye başlaması için, idari işlemin ilgiliye yazılı olarak bildirilmesi gerekeceğinden ³² , zımni ret sonucu oluşacak durumun Anayasa’ya aykırılık teşkil edeceği düşünülmektedir. ³³

Danıştay bazı kararlarında, idare tarafından zımnen reddin söz konusu olduğu durumlarda yine de Anayasa’nın 40. maddesinin 2. Fıkrasının uygulama alanı bulabileceğini savunmaktadır. Örneğin bir kararında;

“Olayda, mahkemece verilen merciine tevdi kararı sonrasında idarenin cevap vermemesi sonucu oluşan ve dava konusu edilen zımnen ret işleminde, ortada yazılı bir işlem bulunmadığı, dolayısıyla, bu işleme karşı başvurulacak yargı mercii veya idari makam ile başvuru süresinin gösterilmediği açık olduğundan, Anayasanın 40’ıncı maddesinin ikinci fıkrasına ilişkin gerekçede belirtildiği gibi son derece karışık olan mevzuat karşısında bireylerin yargı yeri ve idari makamlar önünde haklarını sonuna kadar arayabilmelerini olanaklı kılmak amacıyla öngörülen zorunluluğa aykırı ve dolayısıyla, Anayasanın 36’ncı maddesinde öngörülen hak arama hürriyetini sınırlayıcı sonuç doğuran zımnen ret işleminin, dava açma süresini başlatan yazılı bildirim olarak kabul edilmesi mümkün bulunmadığından, davanın süresinde açılmadığından söz edilemez. ”³⁴zımni ret sonucu ortaya çıkacak durumun Anayasal zorunluluğa aykırı olacağı ve Anayasa tarafından bireylere tanınacak hak arama hürriyetinin zedeleneceğini belirtmiştir.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu da idarenin sükutu ile zımnen reddedilen başvuru hakkında verdiği bir kararında, zımnen ret sonrası dava açma süresinin geçtikten sonra davacının yeni bir başvuru suretiyle talebini idareye iletmesinin, Anayasa’nın 40. maddesinin 2. fıkrası uyarınca idareye yüklenen yükümlülüklere uyulmadığı gerekçesiyle süre aşımı sebebiyle reddedilemeyeceğine hükmetmiştir. Karar metninde;

“Anayasa'nın 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu ifade edilmiş, 40. maddesinin 2. fıkrasında Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır. hükmü yer almış, 74. maddesinde de vatandaşların kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahip oldukları, kendileriyle ilgili başvurmaların sonucunun gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirileceği öngörülmüştür.

Anılan Anayasa hükümleri ile bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve olanak sağlanması amaçlanmış; idarelere ilgililerin başvurusu üzerine konu ile ilgili inceleme yapılarak bir yanıt verilmesi ve işlemlerinde ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirmeleri yükümlülüğü getirilmiştir…

...İlgililerin idari davaya konu olabilecek bir işlem ve eylemin yapılması için idari makamlara başvurmaları halinde zımni ret süresi içinde dava açılmaz veya açılan dava süre yönünden reddedilse dahi idarenin altmış günlük süresin geçmesinden sonra vereceği cevap üzerine dava açma süresinin yeniden başlayacağı yasa metninden anlaşılmaktadır. İdarenin işlem tesis etmesi kendiliğinden olabileceği gibi ilgilinin yeni başvurusu üzerine de olabilir. 2577 sayılı Yasanın 10. maddesinde bu hususa ilişkin olarak farklı bir kurala yer verilmemiştir.

Olayda, davacının, Anayasa Mahkemesi kararının Resmi Gazete'de yayımı sonrasında idareye başvurarak askerlik hizmet süresinin rütbe terfiinde değerlendirilmesini istediği, bu istemine yanıt verilmemesi üzerine, idareyi yanıt vermeye (işlem tesis etmeye) zorlamak için ikinci kez yaptığı başvuru sonrasında kurulan işlemin tebliğinden sonra bakılan davayı açtığı anlaşıldığından, Anayasa'nın 40. ve 74. maddeleri ile idareye verilen yükümlülüğün yerine getirilmemesi halinde ilgililerin idareye yönelik bu yükümlülüğün yerine getirilmesi konusundaki başvurularının ilgililerin aleyhine yorumlanmaması gerekmektedir.

Dolayısıyla davacının ilk başvurusunun sonucunu öğrenmek amacıyla yaptığı ve idareyi işlem tesisine zorlayan ikinci başvurusuna verilen yanıt üzerine açtığı davada 2577 sayılı Yasa'nın 10. maddesi hükmü karşısında süreaşımı bulunmadığı sonucuna varılmıştır.” ³⁵

Zımni reddin yarattığı belirsizlik ve hak kayıplarının önüne geçmek amacıyla, idarenin ilgiliye yapacağı ara bildirimler veya buna benzer bilgilendirmeler ilgili kanunlarda düzenlemeler yapılarak hayata geçirilebilecektir. Nitekim Gümrük 4458 Sayılı Gümrük Kanunu’nun 242. maddesinin 2. ve 3. fıkrası bu konuda bir örnek gösterilebilir; “İdareye intikal eden itirazlar otuz gün içinde karara bağlanarak ilgili kişiye tebliğ edilir. İtiraz dilekçelerinin süresi içinde yanlış makama verilmesi halinde, itiraz süresinde yapılmış sayılır ve idarece yetkili makama ulaştırılır.”

Hükümde, idareye başvuruyu karara bağlaması için azami bir süre verilmekle beraber kişilerin bilgisizlik sonucu yanlış makama başvuru yapması durumunda hak kaybına uğramasının önüne geçilmek istenmiştir.Uygulamada idarenin zımni reddi sonrası İYUK m.10 kapsamında idarenin bu işlemi için iptal davası açılması söz konusu olmaktadır. İptal davası idarenin hukuka aykırı işlemlerinin ortadan kaldırılması amacıyla tasarlanmış olup bu dava türü yerine Alman Hukuku menşeili Yükümlülük Davası (Die Verpflichtungsklage) önerisi de gündeme gelmiştir. Bu dava türünün iptal davasından farklı olarak idarenin hukuki edim yükümlülüklerini yerine getirmemesi durumunda ilgililere yargısal korunma imkânı tanımak amacı taşıdığı söylenebilecektir. ³⁶Fakat, mahkemenin idare yerine geçerek sınırlı bir işlem tesis etme yetkisine sahip olması, onu yönlendirmesi gibi konular hukukumuzda tartışmalar ortaya çıkarabilecektir.

24 Türk Borçlar Kanunu’nun 6. Maddesi uyarınca“Öneren, kanun veya işin özelliği ya da durumun gereği açık bir kabulü beklemek zorunda değilse, öneri uygun bir sürede reddedilmediği takdirde, sözleşme kurulmuş sayılır.”.Yine Türk Ticaret Kanunu’nun 23/2 hükmüuyarınca“Bir faturayı alan kimse aldığı tarihten itibaren sekiz gün içinde münderecatı hakkında bir itirazda bulunmamışsa münderecatını kabul etmiş sayılır.” Hukukumuzda bu yönde bir çok kabul durumu bulunmaktadır.

25 “Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı,isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.”

26 YENİCE, Kazım,/ESİN, Yüksel, İdari Yargılama Usulü (Açıklamalı-İzahatlı-Notlu), Cilt: 1,2, (Yayınevi yok), Ankara, 1983, s 206.

27 Anayasa Mahkemesi Başkanlığı, 2004/26 E, 2004/51 K, 15.04.2004 T, (https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2004/08/20040811.htm)

28 “GÖZLER, Kemal, "3 Ekim 2001 Tarihli Anayasa Değişikliği: Bir Abesle İştial Örneği", Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayını, 2002, Cilt 19, s.326-354

29 Bkz. YILDIRIM, Turan, “İdari İşlemler”, İçinde İdare Hukuku, On İki Levha Yayıncılık, 7.Bası, İstanbul, 2018, s.375; Serter, İdari Uyuşmazlıkların Çözümünde Yargı Dışı Bir Araç Olarak İdari Başvurular, Adalet Yayınevi, Ankara, 2015, s.169.

30 “İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar.”

31 GÖZÜBÜYÜK, Şeref/DİNÇER, Güven, İdari Yargılama Usulü, Turhan Kitabevi, Ankara, 1996, s 200. “IYUK m.7/3, VUK m.103, Tebligat Kanunu m.31 gibi örnekler mevcuttur.”

32 AKILLIOĞLU, Tekin, “Yönetsel İşlemlerde Yürürlüğe Giriş Sorunu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 12, Sayı 2, Haziran 1979, s 44.

33 YILDIRIM, Turan, İdari Yargı, 2. Baskı, 2010, İstanbul: Beta, s. 421-422; Onur Karahanoğulları, “Zimni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi)”, s. 9.

34 Danıştay 7. Dairesi, T: 24.12.2018, E: 2016/9084, K: 2018/6223, (sinerjimevzuat.com.tr)

5. Günümüz Yargısındaki Durum Ve Danıştay’ın İçtihatlarına Yansıyan Farklı Görüşler

Danıştay tarafından, direkt olarak Anayasa’da düzenlenen bu yükümlülüğe ilişkin meydana gelen uyuşmazlıklar için farklı çözüm yolları geliştirilmeye çalışılmış ve ortaya farklı içtihatlar çıkmıştır. Henüz bu konuda bir içtihat birliğine varılmamış olması, daireler tarafından verilen kararlara karşı oy yazısı olarak yansımaktadır. Danıştay’ın verdiği kararlara dayanak olan farklı görüşlerini üç başlık altında incelemek yerinde olacaktır;

1. İdare, söz konusu anayasal yükümlülüğü kapsamında başvuru süresini belirtmemiş ise ve somut olaydaki başvuru süresi, 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11. maddesi uyarınca belirtilen 60 günlük genel dava açma süresinden farklıysa; genel dava açma süresi uygulanmalıdır. Uygulamada en çok karşılaştığımız görüş bu yöndedir.

Danıştay, çözüm olarak getirdiği bu yaklaşımı ile aynı doğrultuda bir çok karar vermiştir. ³⁷Danıştay söz konusu kararlarında ilgililerin özel dava açma süresini bilemeyeceğini fakat genel dava açma süresi hakkında bilgi sahibi olabileceğini vurgulanmaktadır. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun verdiği bir kararda da, 2872 Sayılı Çevre Kanunu kapsamında özel dava açma süresi öngörülen bir olayda, idarenin Anayasa’nın 40. maddesinin 2. fıkrası kapsamında başvuru yolları ve süresini ilgili kişiye bildirmemesi sebebiyle, özel dava açma süresinin değil 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11. maddesi gereğince 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiğini belirtmiştir. DİDDK söz konusu kararın gerekçesinde;

“İdari işlemlere karşı başvuru yollarının ayrıntılı düzenlemelerde yer alması, başvuru süresinin kısa olması veya olağan başvuru yollarına istisna getirilebilmesi nedeniyle işlemlere karşı hangi idari birime, hangi sürede başvurulacağının idarelerce işlemde belirtilmesi hukuk güvenliği ilkesinin gereğidir. Anılan Anayasa hükmü ile de bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve olanak sağlanması amaçlanmış; idareye işlemlerinde, ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirme yükümlülüğü getirilmiştir.

İdarenin Anayasa'dan kaynaklanan yükümlülüğünü yerine getirmesi esas olmakla birlikte belirtilen yükümlülüğün yerine getirilmemesi, idari işlemlere karşı açılan davalarda dava açma süresinin işletilmeyip, ihmal edilmesi sonucunu da doğurmamalıdır. Anayasa'nın 125. maddesinde idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden başlayacağının belirtilmesi karşısında, usulüne uygun tebliğ olunan veya bütün unsurlarıyla ilgililer tarafından öğrenilen idari işlemler üzerine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda açıkça belirtilen ve ilgililerce de bilindiğinin kabulü gereken genel dava açma sürelerinin işletilmesi zorunludur.

Ancak, İdari işlemlerin nitelikleri gereği özel yasalarda, genel dava açma süreleri dışında ayrı dava açma sürelerinin öngörülmüş olması halinde, idare tarafından idari işlemlerin nitelikleri ve tabi oldukları dava açma süreleri gösterilmedikçe özel dava açma sürelerinin işletilmesine olanak bulunmadığından, Anayasa'nın 40. madde hükmü uyarınca, özel dava açma süresine tabi olmasına rağmen, bu hususun idari işlemde açıklanmaması halinde, dava konusu idari işlemin tebliği tarihinden itibaren, özel dava açma süresinin değil, 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.” ³⁸yönünde görüş belirtmiştir. Gerçekten de mevzuatta son derece dağınık halde bulunan dava açma sürelerinin ilgili kişiler tarafından tespit edilmesinin beklenmesi, kişi temel hak ve özgürlükleri kapsamında hak arama hürriyetinin gereği gibi yerine getirilmemesine yol açacaktır. Danıştay tarafından bu yönde tesis edilen kararlar isabetli görülmekle birlikte, ilgili DİDDK kararının karşı oyunda da belirtildiği gibi özel dava açma sürelerinin işlevselliği ve niteliği açısından bu uygulamanın sorun yaratacağı da savunulmaktadır. Bu sürelerin getiriliş amacı esasen, kişileri zaman bakımından kısıtlamak değil, uyuşmazlıkların gecikmeden yargı önüne getirilmesi suretiyle çözüme kavuşturulmasıdır. ³⁹İşbu özel dava açma sürelerinin ehemmiyet arz etmesinin kabulü birlikte ile idare tarafından zımnen reddedilen başvurulara ilişkin dava açma sürelerinin bildirilmesine yarayacak bir hukuki yöntem geliştirilmesi gerektiği ortadadır.⁴⁰ Çünkü özel başvuru sürelerinin bildiriminin yapılmaması durumunda, ilgili sürelerin kişileri koruyucu niteliği, sürelerin gereğinden kısa tutulduğu durumlarda tersine dönerek idarenin kusur ve sakatlıklarını koruyacak bir mekanizma haline gelerek idarenin işlemlerinin de⁴¹netimini kısıtlayacaktır. Ancak, yargılama sürelerinin uzunluğu karşısında karşı oylarda savunulan ve haftalar ile ifade edebileceğimiz süre farklılıkları dolayısıyla ortaya atılmış bu karşı oy görüşlerini benimsemek mümkün değildir.

Genel dava açma süresi söz konusu olduğunda sadece bu kanun maddesi ile sınırlanmadığı görülmektedir. Şöyle ki söz konusu vergi hukuku olduğunda, Anayasa’nın 40. maddesinin 2. fıkrası gereği idari işleme karşı başvuru süresi belirtilmemişse, özel süreler yerine 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinde belirtilen genel dava açma süresi olan 30 gün içinde açılan davaların kabul edildiği içtihatlara yansımıştır. 6183 Sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanunda belirtilen özel sürenin idare tarafından ilgili kişiye yazılı olarak bildirilmemesi üzerine vergi mahkemesi;

“2709 sayılı 1982 Anayasası Devletin, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu kuralını hüküm altına almıştır. Ödeme emirlerine karşı 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun uyarınca 7 gün içerisinde dava açılması gerekmektedir. Ancak, dava edilen ödeme emrinden görüleceği üzere, ilgilinin ödeme emrine karşı hangi süre içerisinde hangi kanun yollarına başvurması gerektiği belirtilmemiştir. Bu durum, Anayasa hükmüne aykırı olan, fakat ödeme emrinde bulunması gerekenleri düzenleyen 6183 sayılı Kanun’un 55. maddesinde ödeme emirlerinde bulunması gerekenler arasında sayılmadığı için de şekil açısından iptal edilebilirlik eksikliği olarak görülemeyecek bir eksikliktir. Bu, süre belirtilmeyen işlemlere karşı sınırsız bir dava açma süresi olduğu anlamına da gelmemektedir. Böyle bir durumda genel dava açma süresi devreye girecektir. . Dolayısıyla da, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinde belirtilen Vergi Mahkemelerinde genel dava açma süresi olan 30 günlük sürenin 28. günü açılan davada, davalı tarafından yapılan süre itirazı yerinde görülmeyip işin esasına geçilerek...” ⁴²

2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinde belirtilen genel dava açma süresini uygulayarak süre aşımı itirazını reddetmiştir. Ayrıca süre belirtilmeyen işlemlere karşı sınırsız bir dava açma süresi kabul edilemeyeceğini belirtmiştir. Bu konuya çalışmamızın sonraki bölümlerinde değinilecektir.

Anayasa Mahkemesi de, kanun değişikliği sonrası verdiği bir kararında idarenin söz konusu anayasal norm ile yükümlü olduğuna şöyle dikkat çekmiştir; “Hukukun üstünlüğünün egemen olduğu bir devlette hukuk güvenliğinin sağlanması hukuk devleti ilkesinin yerine getirilmesi zorunlu koşullardandır. Statü hukukuna ilişkin düzenlemelerde istikrar, belirlilik ve öngörülebilirlik göz önünde bulundurularak hukuki güvenlik sağlanır. Bireyin insan olarak varlığının korunmasını amaçlayan hukuk devletinde vatandaşların hukuk güvenliğinin sağlanması zorunludur. Devlet açık ve belirgin hukuk kurallarını yürürlüğe koyarak bunları uyguladığı zaman hukuk güvenliği sağlanır. Yasalarda yapılan değişikliklerin toplumsal gerçeklerle uyumlu olması ve adaletli kurallar içermesi gerekir.” ⁴³

Vergi Mahkemelerinin, idarenin gönderdiği ödeme emirlerinin içeriğinde gerekli başvuru bilgilerini vermemesi veya eksik vermesinin sonucu olarak meydana gelen uyuşmazlıklar hakkında verdiği kararlarda, Anayasa Mahkemesi’nin bu kararına atıf yaptığı görülmekte ve genel dava açma süresini süre aşım sınırı olarak kabul etmektedir. Örneğin; Danıştay bu doğrultuda verdiği bir kararında şu şekilde bir değerlendirme yapmıştır;

“Devletin bir kurumu olan vergi dairesi tarafından düzenlenen ödeme emrinde de, ödeme emrine karşı başvurulacak kanun yolu veya varsa idari makamın ve başvuru sürelerinin gösterilmesi gerekmekte olup, bu gereklilik ise ilgili makamların takdirinde olmayıp, en üst hukuki norm olan Anayasanın bağlayıcılığının zorunlu bir sonucudur...... Belirtilen Kanun hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; Anayasanın yukarıda sözü edilen 40. maddesinin ikinci fıkrası hükmüne uyularak düzenlenmiş olmak koşuluyla, bir ödeme emri tebliği üzerine 6183 ve 2576 sayılı Yasaların anılan hükümlerine göre Vergi Mahkemesi nezdinde dava açma süresinin 7 gün olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır.... Ancak, dosyada bulunan ödeme emri fotokopilerinin incelenmesinden; ödeme emrine karşı dava açılması halinde yetkili mahkemenin İstanbul Vergi Mahkemesi olduğu belirtilmesine karşın, dava açma süresine ilişkin bir bilgiye yer verilmediği tespit edilmiştir... Bu nedenle, özel yasasında yer alan düzenleme gereği tebliğ tarihinden itibaren 7 gün içinde dava açılması gereken ödeme emirlerinin içeriğinde, bu bilgiye yer verilmemiş olduğundan, bu ödeme emirlerine karşı açılan davada, anılan Anayasa hükmü karşısında dava açma süresinin geçirildiğinden söz edilmesine olanak bulunmamaktadır.” ⁴⁴

Türk Hukuku bakımından özel dava açma süresinin, genel dava açma süresinden fazla olduğu durumlar pek mevcut değildir. Bu yüzden ilgili düzenleme kapsamında yine idari davalarda genel dava açma süresi olan altmış gün, vergi davalarında ise otuz günlük süre uygulanacaktır.

2. İdare, söz konusu anayasal yükümlülüğü kapsamında başvuru süresini belirtmemiş ise, anayasa tarafından kendilerine yüklenen bu yükümlülüğü yerine getirmemiş sayılacağından, yargı tarafından ilgili kişilere süre aşımı sebebiyle başvurularının reddi ileri sürülemez. Burada sonsuz süreyle dava açma hakkı tanınıp tanınmadığı tartışılmakla beraber Danıştay’ın somut olaylara göre farklı kararlar verdiği görülmektedir. Yine de kişilere tanınacak sonsuz süreyle dava açma hakkı idare hukukunun ve idari işlemlerin temeli ile bağdaşmadığından, doktrin ve içtihatlardaki çoğunluk görüş ile kabul edilmemektedir.

Danıştay’ın, anayasal hak ve güvencelere dayalı başvurularda, idareye yapılan her yeni başvurunun ilgili mevuzatta belirtilen dava açma süresini baştan başlatacağını öngören kararları mevcuttur. Bu kararlardan birinde Danıştay, idari işlemlerin süregelen etkisini de değerlendirerek söz konusu hukuki durumu şöyle açıklamıştır;

“Anayasal güvence altındaki temel hak ve özgürlüklerden olan mülkiyet hakkının kullanılabilmesi için ilgililerin gerekli işlemin yapılmasının idareden her zaman isteyebilecekleri açıktır. İmar planları mülkiyet hakkıyla ilgilidir ve bu mülkiyet hakkının kullanılabilmesi için imar durumu alınmış olması halinde aynı konuda idareye tekrar başvurulmasına ve başvuruya verilen cevap üzerine imar planına karşı dava açılmasına bir engel bulunmamaktadır. Her yeni başvuru üzerine idarece tesis edilecek işlem üzerine 2577 sayılı Yasanın 7. maddesinde öngörülen 60 günlük süre içinde imar planına dava açılması mümkündür.” ⁴⁵

Fakat yapılan her yeni başvuruda süre aşımının kesilip yeniden işlemeye başlaması, idarenin idari işleme karşı bir önceki başvuruya verdiği cevabın aynısını ilgiliye vermemesi ve bununla beraber tesis edilen idari işlem ile alakalı olarak bu tutumunu açıklayan ve gerekçelendiren yeni beyanlar belirtmesi gerektiği ileri sürülmüştür. ⁴⁶

Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu tarafından verilen, ilgili kişilere gönderilen ödeme emirlerinde başvuru süresi ve başvuru mercinin belirtilmemesi durumunda sürelerin işlemeye başlamayacağının kabul edildiği kararları mevcuttur. Nitekim DVDDK bir kararında; “Başvuru veya “Dava açma” süresi gösterilmeyen ödeme emrine ilişkin yazılı bildirim süreyi başlatmayacağı için davanın süresinde açılmadığından söz edilemeyeceğinden, ödeme emrine karşı açılan davanın süreaşımı nedeniyle reddine ilişkin ısrar kararında hukuka uygunluk görülmemiştir” ⁴⁷diyerek idarenin süre aşımına ilişkin itirazını kabul eden mahkemenin ısrar kararına karşı çıkmıştır. Hatta ödeme emirlerinde başvuru süresi ve mercinin belirtilmemesi durumunda, davanın genel süreler içinde açılıp açılmadığının bir önemi olmadığını belirten bir DVDDK kararı da mevcuttur;

“Mahkemece, 30 günlük genel dava açma süresinde açılan davanın süresinde olduğu kabul edilmiş ise de, başvuru mercii ve süresi gösterilmeyen ödeme emirlerine ilişkin yazılı bildirim süreyi başlatmayacağı için davanın süresinde açılmadığından söz edilemeyeceğindentemyiz istemine konu yapılan İstanbul 11. Vergi Mahkemesi, 5.5.2014 günlü ve E:2014/1123, K:2014:2014/1103 sayılı kararında ısrar hükmü yönünden sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamıştır.” ⁴⁸

Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu’nun yakın tarihli bir kararında da dava açma süresinin işlemeye başlamayacağını tevsik eder nitelikte açıklamalara yer verdiği görülmektedir. ⁴⁹

Yabancılar söz konusu olduğunda ise, kendilerine başvuru merci ve süresi belirtilmediği takdirde yine son derece dağınık mevzuat içerisinde bu bilgilere erişmesinin daha da zor hale geleceği düşünülmüş ve bu düşünce Danıştay kararlarına da yansımıştır. Anayasa Mahkemesi bir kararında bu yönde değerlendirme yaparak;

“Somut olayda Derece Mahkemesi, son derece karışık ve dağınık olan gümrük mevzuatına ilişkin ve başvurulacak kanun yolları ve merciler ile süresi belirtilmemiş bir idari işleme karşı açılan davayı süre aşımı gerekçesiyle reddetmiştir. Başvurucunun yabancı uyruklu oluşu dikkate alınmamış; Danıştayın, başvuru mercii ve süresi gösterilmeyen işlemlerle ilgili davalardaki genel uygulamalarıyla da uyuşmayan bir biçimde dava açma süresine ilişkin kurallar katı yorumlanmıştır. Somut olayın özel koşullarında, Derece Mahkemelerinin bu tutumunun başvurucunun mahkemeye erişim hakkını ihlal eder nitelikte olduğu sonucuna varılmıştır” ⁵⁰

yabancılar konusunda verilen kararlarda ilgili bildirimlerin yapılmaması durumunda dava açma süresine ilişkin katı kuralların uygulanamayacağını belirtmiştir. Söz konusu durum, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Adil Yargılanma Hakkı” başlıklı 6. maddesine de aykırılık oluşturmaktadır. Ancak eklemek gerekir ki, Anayasa’nın 10. ve 40. maddeleri bakımından vatandaş-yabancı; avukat-vatandaş ayrımını haklı kılabilecek bir yön yoktur.

İdarenin işlemlerinde başvuru süresi ile başvuru mercini belirtmemesi durumunda, bu durumun kişilere sınırsız süreyle dava açma hakkı tanıyacağı görüşü her ne kadar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından verilen kararda da doğru bulunmamışsa da ⁵¹ Danıştay 13. Dava Dairesi’nin bu yönde bir çok kararı ⁵²bulunmaktadır. Görüşümüz odur ki; üzerinden uzunca süreler geçmiş, güncelliğini yitirmiş bir hukuka aykırılık durumu, artık unutulmuş ve eskimiş ise aradan geçen uzun süreler sonrası yeniden uyandırılmak suretiyle yargısal başvurulara konu edilememelidir. ⁵³

3. İdare, söz konusu anayasal yükümlülüğü kapsamında ilgili kişiye bir bilgilendirme yapmış ve fakat bu bilgilendirmenin hatalı olması sebebiyle bir hak kaybı oluşmuşsa, idarenin yaptığı veya yapacağı son doğru bilgilendirmenin ilgili kişiye tebliğinden itibaren süreler yeniden işlemeye başlamalıdır.

İdare, tesis ettiği işlem ile ilgili olarak başvuru süreleri ve mercilerini doğru bir şekilde kişilere bildirmekle yükümlüdür. İdarenin kişilere doğru olmayan başvuru süresi belirtmesi durumunda ise başvuru süresinin hiç işlemeye başlamayacağı kabul edilmektedir. Şöyle ki Danıştay 13. Dairesi yakın tarihli bir kararında;

“Bu durumda, 4733 sayılı Kanun uyarınca verilen idari yaptırımlara karşı dava açma süresinin işlemin tebliği tarihinden itibaren 15 gün içerisinde idare mahkemesinde açılacağının özel olarak düzenlendiği ve idari yaptırıma ilişkin olan dava konusu işlemin tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde dava açılması gerektiği, bu kapsamda Devletin, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğunu öngören Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemeye rağmen, davalı idare tarafından davacıya gönderilen 13.12.2013 tarihli davalı idare işleminde davacının 15 gün içerisinde Sulh Ceza Mahkemesine başvurulacağı belirtilerek, hangi kanun yolları ve mercilere başvurabileceğinin yanlış belirtildiği, idarenin doğru bilgilendirme yükümlülüğünü yerine getirmemesi ve hak arama özgürlüğünün ihlal edilmiş olması karşısında 13.12.2013 tarihli işlemin davacıya tebliğ edildiği tarihte dava açma süresinin işlemeye başladığı kabul edilemeyeceğinden, süresinde açılan davada Mahkemece işin esasının incelenmesi gerekirken davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesinde usul hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.” ⁵⁴

Dava açma süresi, ilgili kişiye idare tarafından yazılı olarak yapılan doğru bildirimden başlayacaktır. Kişinin idareye yapacağı yeni başvuru neticesinde, idarenin bu başvuruya vereceği ve doğru bilgileri içeren cevabı ile süreleri öğrenmiş sayılacağı kabul edilmekte ve kendisine aktarılan yanlış bilgilerin bağlayıcı olmadığı kabul edilmektedir. ⁵⁵

Eğer kanunda, ilgili idari işleme karşı herhangi bir itiraz veya başvuru yolu öngörülmemişse, idarenin de bu yönde bir bilgilendirme yapması beklenemeyeceğinden, tesis edilen yazılı işlem kesin olduğu için Anayasa’nın 40/2 hükmü gereğince bir ihlalden söz edilemeyecektir. ⁵⁶

35 Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, T: 10.12.2009, E: 2008 / 419, K: 2009/2805, (sinerjimevzuat.com.tr)

36 YILDIZ, A . "İmar Planlarında Kamusal Kullanıma Ayrılan Yerlerı̇n Uzun Süre Kamulaştırılmaması Karşısında Alman Hukukundan Bir Çözüm Önerı̇iı̇: Yükümlülük Davası". Türk-Alman Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 2, (2020 ): s. 283-306

37 Danıştay 10. Dairesi,T: 31.12.2007, E. 2006/2232, K. 2007/6691, (sinerjimevzuat.com.tr)

38 Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, T: 17.10.2008, E: 2005/1558 , K: 2008/1803, (sinerjimevzuat.com.tr) Karşı Oy: “Kanun koyucunun, kamu hizmetlerinin özellikleri yanında, bu hizmetlerin diğer kamu hizmetlerine göre önemlerini de göz önünde tutarak belirlediği bu süreler, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda belirlenen dava açma sürelerinden farklı, ayrı bir önem ve özellik taşıyan sürelerdir. Anayasa'nın 40ıncı maddesinin ikinci fıkrası ile idareye getirilen yükümlülüğün yerine getirilmeyerek özel kanunlara dayalı olarak kurulan işlemlerde yargı yerinin ve dava açma süresinin gösterilmemiş olması halinde özel kanunlarda düzenlenen sürelerin gözardı edilerek 2577 sayılı Kanunu'nda öngörülen genel dava açma sürelerinin uygulanması, kanun koyucunun amacının aşılması sonucunu doğuracağı gibi, kamu hizmetinin işleyişini aksatarak idari istikrarın bozulması sonucunu da doğurabilir. Zira, özel kanunlardaki farklı dava açma sürelerine ilişkin kurallar hukuken ayaktadır ve mevcut hukuki düzenlemelerde idarece Anayasal yükümlülüğün yerine getirilmeyerek işlemde kanun yolunun ve dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda öngörülen genel dava açma süresinin uygulanacağına ilişkin herhangi bir kural yer almamaktadır.”

39 ULER, Yıldırım, “Yönetsel Yargıda Dava Süresi”, 1. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, Birinci Kitap, İdari Yargı, Ankara 1-4 Mayıs 1990, s.252,255

40 DURAN, Lütfi. (1998). “İdari Usulün İlkeleri ve Kapsadığı Konular”, Amme İdaresi Dergisi, C.31, S.2. sf 9

41 ZABUNOĞLU, Yahya, “YAŞ’zedeler Umutlandı”, Aktüel Dergisi, 25 Haziran 1998, s 191

42 İstanbul 1. Vergi Mahkemesi’nin 23.08.2007 gün ve E.2007/1120 sayılı yürütmenin durdurulması kararı. (AKBULUT, Emre, İdari İşlemlerde Kanun Yolu ve Süresini Gösterme Yükümlülüğünün Yargısal Denetime Etkisi, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S. 81, Mart 2009, Ankara, sf.13)

43 Anayasa Mahkemesi, T: 18.10.2003, E: 2003/67 E, K: 2003/88, 28.02.2004 Tarihli ve 25387 Sayılı Resmi Gazete (https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2004/02/20040228.htm#17)

44 Danıştay 4. Dairesi, T: 13.11.2006, E: 2005/2134, K: 2006/2156, (sinerjimevzuat.com.tr)

45 Danıştay 6. Dairesi, T: 09.03.2007, E: 2005/214, K: 2007/1461, (sinerjimevzuat.com.tr)

46 ÖZYÖRÜK, Mukbil (1997), İdari Yargı Ders Notları, (Çoğaltma), Ankara. (ŞEŞEN,Hülya, Bartın Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 8 (16), 1-20)

47 Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu, T: 17.09.2014, E: 2014/613, K: 2014/791, Yine aynı yönde Danıştay Vergi Dava Daiereleri Kurulu,T: 12.10.2011, E: 2011/40 , K: 2011/594 K, EPDK hakkında verilen bir kararda da “Bu itibarla, Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrası geregince, basvuru süresi bildirilmeyen islemlerin ilgilisine tebligi dava açma süresini baslatmayacagından, bu tür davalarda dava açma süresinin geçmesinden sonra açılan davaların süre yönünden reddedilmemesi gerekmektedir.” Danıştay 1. Dairesi, T: 17.12.2019, E: 2018/3877, K: 2019/4380,

48 Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu, T: 12.11.2014, E: 2014/812, K: 2014/928,

49 Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu T: 27.01.2021, E: 2020/11, K: 2021/1, (sinerjimevzuat.com.tr) “Bu bağlamda Devletin bir kurumu olan vergi idaresinin de tesis ettiği idari işlemlerde, işleme karşı başvurulacak kanun yolunu, idari mercii ve başvuru süresini göstermesi gerekmekte olup bu gereklilik, ilgili makamların takdirinde olmayıp en üst hukuki norm olan Anayasa'nın bağlayıcılığının zorunlu bir sonucudur.... Bu nedenle, idari makamlarca tesis edilen; hangi kanun yollarına, hangi mercilere başvurulacağı hususu ve başvuru süreleri belirtilmemiş olan işlemlerde tebliğ ile dava açma süresi başlamayacak olup bu şekilde tesis edilen işlemlere karşı açılacak davalarda davanın süresinde açılmadığından söz edilemeyecektir.”

50 Anayasa Mahkemesi, Mohammed Aynosah, B. No: 2013/8896, 23.2.2016Tarih, Resmi Gazete Tarih ve Sayı: 24.3.2016-29663 (http://cdn.istanbul.edu.tr/FileHandler2.ashx?f=mohammed-aynosah-basvurusu.pdf)

51 Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, T: 13.12.2017, E. 2015/2783, K. 2017/4274,

52 Örn; Danıştay 13. Dairesi, T: 23.11.2015, E.2016/478, K. 2018/2404, (sinerjimevzuat.com.tr)

53 ÖZCAN, E. "Dava Açma Süresi Gösterilmeyen Ödeme Emirlerinde Dava Açma Süresine İlişkin “Pozitif” ve “İdeal” Bir Değerlendirme", Ankara Barosu Dergisi (2014), s.271-286

54 Danıştay 13. Dairesi, T: 09.02.2018, E: 2015/50, K: 2018/357, (sinerjimevzuat.com.tr)

55 Örn; Danıştay 10. Dairesi, T: 27.10.2008, E: 2006/7298, K: 2008/7138, (sinerjimevzuat.com.tr) Danıştay 10. Dairesi, T: 09.05.2007, E.2005/1607, K.2007/2429, (sinerjimavzuat.com.tr)

56 Danıştay 8. Dairesi, T: 12.12.2019, E: 2019/9139, K: 2019/12189 K, (sinerjimevuzat.com.tr)

Sonuç

3 Ekim 2001 Tarihli 4709 sayılı Kanun'un 16. Maddesiyle Anayasa’nın 40. maddesine yapılan değişikliğin, kişilere hukuk devleti ilkesi gereğince tanınan hak ve özgürlüklerin korunması amacı ile tesis edildiği açıktır. İlgili normun bizzat Anayasa’da düzenlenmesi ile Anayasa’nın doğrudan uygulama alanı bulmasının önü açılmış olsa da bu durum, eleştirileri beraberinde getirmekle birlikte idari hukuk kapsamında bu doğrultuda bazı düzenlemeler yapılmasının gerekliliğini ortaya koymuştur. Fakat zımni ret gibi bir takım özellikli ve ilgili anayasal norm ile aynı doğrultuda olmayan idare hukuku müesseselerinin varlığı uygulama ve yorumda zorluklara yol açmaktadır. Yüksek mahkemeler her ne kadar bu soruna önlerine gelen somut olaylarda bir çözüm bulmak amacıyla çeşitli çözümler ortaya koymuş ve karara varmışlarsa da hala bu konuda bir içtihat birliği sağlanmış, ilgili kişilerin hakları tam ve eşit olarak korunabilmiş değildir.

Anayasa Mahkemesi’nin ilgili değişiklik sonrası verdiği kararların, idari hukukun uygulanmasında da esas alındığı görülmektedir. Fakat gerek idari işlemlerin her zaman kanuna uygun olarak tesis edilemiyor olması, gerekse başvurucular açısından somut olaya göre değişiklik gösteren durumların mevcudiyeti bu konuda içtihadi birliğin sağlanamamasında büyük rol oynamaktadır.

İdari işlemlere eklenen kalıplaşmış ifadeler ile, kişilere ilgili idari işleme karşı kanunen bir başvuru hakkı sağlanmış ise, bu konuda bilgilendirme yapılmasının artık idareler tarafından müesses bir uygulama haline gelmesiyle bu sorunun çözülebileceği düşünülse de; 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesinde düzenlenen idarenin ve zımnen reddin varlığı halinde yazılı bildirimden söz edilememesi çözümlerin önünde büyük bir engel olarak durmaktadır.

Gerçekten de idare hukuku ile idari işlemlerin özüne zarar vermeden, ortak bir uygulamanın sağlanması zorunludur. Başvuru yollarının gösterilmemesi sonucu idari işlemde meydana gelen sakatlık ile idari işlemin iptal edilmesinin, hak arama özgürlüğü kapsamında bir fayda getirmeyeceği ortadadır. Keza idarenin yine aynı doğrultuda bir işlem tesis etmesi ve sürecin uzun süreler devam etmesinin hakkın yerine getirilmesine bir katkısı olmayacaktır.

Danıştay’ın uygulaması ile özel başvuru sürelerinin uygulanması gereken fakat idare tarafından bilgilendirme yapılmaması ile genel başvuru sürelerinin süre aşımına esas alınması yaklaşımı bir nebze bu soruna çözüm getirmiş olsa da tam olarak bir belirlilik ve koruma sağlamamaktadır. Şöyle ki yüksek mahkemenin yazılı işlem tesis edilmemesi veya başvuru yollarının belirtilmemesi sebebiyle dava açma süresinin işlemeye başlayamayacağına dair bir çok kararı veyahut karşı oy yazısı bulunmaktadır. İlgili Anayasa değişikliği ile zımni reddin Anayasa’ya aykırı olduğu görüşleri bulunsa da, en azından zımni ret süresinin sonunda 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesi hakkında bilgi verilmeli, idari işlemin tabi olduğu kanun uyarınca başvuru süresi ve başvuru merci gösterilmesi zorunluluğu getirilmesi sorunu çözebilecektir.

Kaynaklar

AKILLIOĞLU, Tekin, “Yönetsel İşlemlerde Yürürlüğe Giriş Sorunu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 12, Sayı 2, Haziran 1979.

AKBULUT, Emre, “İdari İşlemlerde Kanun Yolu ve Süresini Gösterme Yükümlülüğünün Yargısal Denetime Etkisi”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S. 81, Mart 2009, Ankara.

BİLGİN, Hüseyin, İdari Davalar ve Çözüm Yolları, 1. Baskı, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2018.

Council of Europe: Committee of Ministers, Resolution (77) 31 on the Protection of the Individual in Relation to Acts of Administrative Authorities, 28 September 1977.

ÇIRAKMAN, Erol, “İdari Davalarda Süre”, İdare Hukuku ve İdari Yargı ile İlgili İncelemeler, C1, Ankara 1976

DURAN, Lütfi, “İdari Usulün İlkeleri ve Kapsadığı Konular”, Amme İdaresi Dergisi, 1992, C.31, S.2.

ERKUT, Celal, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, Ankara, 1990, Danıştay Matbaası

GÖZLER, Kemal, "3 Ekim 2001 Tarihli Anayasa Değişikliği: Bir Abesle İştial Örneği", Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayını, 2002, Cilt 19, s.326-354.

GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku Dersleri, 2. Baskı, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa, 2004.

GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku Cilt I, 2. Baskı, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa, 2009.

GÖZÜBÜYÜK, Şeref/DİNÇER, Güven, İdari Yargılama Usulü, Turhan Kitabevi, Ankara, 1996

OĞURLU, Yücel, İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma, 1. Baskı, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2000.

ÖZAY, İl Han . (2002). Anayasa: Özgürlükler ve İdari ve Kolluk Etkinlikleri . Anayasa Yargısı , 18 (1) , 0-0

ÖZCAN, E. "Dava Açma Süresi Gösterilmeyen Ödeme Emirlerinde Dava Açma Süresine İlişkin “Pozitif” ve “İdeal” Bir Değerlendirme", Ankara Barosu Dergisi (2014),

ÖZYÖRÜK, Mukbil (1997), İdari Yargı Ders Notları, (Çoğaltma), Ankara. (ŞEŞEN,Hülya, Bartın Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 8 (16), 1-20)

SANCAKDAR, Oğuz, “İdare Hukuku”, 6. Baskı, Seçkin Kitabevi, Ankara, 2017

TANÖR, Bülent/YÜZBAŞIOĞLU, Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, Beta Yayınevi, İstanbul, 2006.

ULER, Yıldırım, “Yönetsel Yargıda Dava Süresi”, 1. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, Birinci Kitap, İdari Yargı, Ankara 1-4 Mayıs 1990.

YENİCE, Kazım,/ESİN, Yüksel, İdari Yargılama Usulü (Açıklamalı-İzahatlı-Notlu), Cilt: 1,2, (Yayınevi yok), Ankara, 1983

YILDIRIM, Turan, “İdari İşlemler”, İçinde İdare Hukuku, On İki Levha Yayıncılık, 7.Bası, İstanbul, 2018, s.375; Serter, İdari Uyuşmazlıkların Çözümünde Yargı Dışı Bir Araç Olarak İdari Başvurular, Adalet Yayınevi, Ankara, 2015.

YILDIRIM, Turan, “İdari Yargı”, 2. Baskı, 2010, İstanbul: Beta, s. 421-422; Onur Karahanoğulları, “Zimni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi)”

YILDIZ, A . "İmar Planlarında Kamusal Kullanıma Ayrılan Yerlerı̇n Uzun Süre Kamulaştırılmaması Karşısında Alman Hukukundan Bir Çözüm Önerı̇iı̇: Yükümlülük Davası". Türk-Alman Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 2, (2020 ):

ZABUNOĞLU, Yahya, “YAŞ’zedeler Umutlandı”, Aktüel Dergisi, 25 Haziran 1998.

Kararlar

Anayasa Mahkemesi, 2004/69 E., 2009/6 K., 08.01.2009 T, 11 Haziran 2009 Tarihli ve 27255 Sayılı Resmî Gazete

Anayasa Mahkemesi Başkanlığı, 2004/26 E, 2004/51 K, 15.04.2004 T, (https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2004/08/20040811.htm)

Anayasa Mahkemesi, T: 18.10.2003, E: 2003/67 E, K: 2003/88, 28.02.2004 Tarihli ve 25387 Sayılı Resmi Gazete ( https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2004/02/20040228.htm#17 )

Anayasa Mahkemesi, Mohammed Aynosah, B. No: 2013/8896, 23.2.2016 Tarih, Resmi Gazete Tarih ve Sayı: 24.3.2016-29663 ( http://cdn.istanbul.edu.tr/FileHandler2.ashx?f=mohammed-aynosah-basvurusu.pdf )

CGK 2011/ 6-264 E., 2011 / 299 K., 27.12.2011 T., (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, T: 10.12.2009, E: 2008 / 419, K: 2009/2805, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, T: 17.10.2008, E: 2005/1558 , K: 2008/1803, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, T: 13.12.2017, E. 2015/2783, K. 2017/4274

Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu, T: 17.09.2014, E: 2014/613, K: 2014/791

Danıştay Vergi Dava Daiereleri Kurulu, T: 12.10.2011, E: 2011/40 , K: 2011/594, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu, T: 12.11.2014, E: 2014/812, K: 2014/928

Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu T: 27.01.2021, E: 2020/11, K: 2021/1, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 1. Dairesi, T: 17.12.2019, E: 2018/3877, K: 2019/4380, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 13. Dairesi, T: 29.01.2020, E: 2017/1512, K: 2020/252, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 13. Dairesi, T: 23.11.2015, E.2016/478, K. 2018/2404, (sinerjimavzuat.com.tr)

Danıştay 12. Dairesi, 21.01.2016 T, E: 2012 / 2159, K: 2016 / 152, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 10. Dairesi, T: 15.01.2001, E: 2000/1220, K: 2001/55, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 10. Dairesi, T: 31.12.2007, E. 2006/2232, K. 2007/6691, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 13. Dairesi, T: 09.02.2018, E: 2015/50, K: 2018/357, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 10. Dairesi, T: 27.10.2008, E: 2006/7298, K: 2008/7138, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 10. Dairesi, T: 09.05.2007, E.2005/1607, K.2007/2429, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 4. Dairesi, T: 13.11.2006, E: 2005/2134, K: 2006/2156, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 6. Dairesi, T: 09.03.2007, E: 2005/214, K: 2007/1461, (sinerjimevzuat.com.tr)

Danıştay 8. Dairesi, T: 12.12.2019, E: 2019/9139, K: 2019/12189 K, (sinerjimevuzat.com.tr)

Danıştay 7. Dairesi, T: 24.12.2018, E: 2016/9084, K: 2018/6223, (sinerjimevzuat.com.tr)

İstanbul 1. Vergi Mahkemesi’nin 23.08.2007 Tarih ve E.2007/1120 Sayılı Y.D Kararı