KABAHATLER KANUNU'NA GÖRE İDARİ PARA CEZALARINDA ZAMANAŞIMI
GİRİŞ
1 Haziran 2005 tarihinde yürürlüğe giren 5271 sayılı Türk Ceza Kanunu’nda (TCK) hukuka aykırı olan ve haksızlık ifade eden fiiller arasında suç veya kabahat şeklinde ikili bir ayrıma gidilmiş ve kabahatler TCK dışına çıkarılarak, yine aynı tarihte yürürlüğe giren ve kendi özel kanunu olan 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda düzenlenmiştir. Bu sayede idari yaptırımlar, ilk defa genel bir düzenlemeye kavuşturulmuştur. Kamu düzenini ağır şekilde ihlal etmeyen ancak haksızlık ihtiva eden fiiller kabahat olarak kabul edilmiş ve bu fiiller karşılığında idari yaptırım uygulanması öngörülmüştür. Bu yaptırımlar içerisinde en büyük bölümü oluşturan idari para cezasına karar verilebilmesi ve karar verildikten sonra yerine getirilmesine ilişkin olarak belirlenen sürelere ise Kanunun 20 ve 21’inci maddelerinde yer verilmiştir. Uygulamada özellikle idari para cezalarının yerine getirilmesine ilişkin süreler konusunda tereddütler bulunmaktadır. Bu çalışmamızda Kabahatler Kanunu’nda belirlenen soruşturma ve yerine getirme zamanaşımı sürelerinin kapsamı ve ne şekilde uygulanması gerektiği konusu, Kanunun gerekçesi ile Kanunda yapılan değişikliklerin gerekçeleri de dikkate alınmak suretiyle, ilgili diğer kanunlarda yer alan düzenlemelere ilişkin değerlendirmeler de tartışılarak açıklığa kavuşturulmaya çalışılacaktır.
1. Borçlar Kanunu Hükümlerine Göre (Alacak Hakkı Bakımından) Zamanaşımı Kavramı
Türk Borçlar Kanunu’nun (TBK) 146 ila 161’inci maddeleri arasında düzenlenen zamanaşımı, alacak hakkının, belli bir süre kullanılmaması halinde, dava edilebilme niteliğinden yoksun kalmasını ifade etmektedir.
Kanunlarda (alacak bakımından) zamanaşımının öngörülmesinin sebebi, eskiye dayanan alacakların hiç doğmadığı ya da sona ermiş olduğu yönündeki hayat tecrübelerine dayanmaktadır. Böylece, uzun süre sonra ortaya çıkacak alacak iddialarına karşı, borçlunun korunması ve hukuki ilişkilerdeki güvenliğin sağlanması amaçlanmaktadır.
Borcun zamanaşımına uğraması halinde, borç yahut alacak sona ermemekte, yalnızca dava edilebilme niteliği ortadan kalkmaktadır. Bu yönüyle, zamanaşımına uğramış bir borcun ifası halinde, ifa geçerlidir. Bu nedenle ifa edilen eksik borç sonucunda, ifanın alacaklısı bakımından sebepsiz zenginleşme söz konusu olmayacaktır.
Hukuki açıdan zamanaşımı, kişisel savunma sebebi (def’i) niteliğindedir. Bu kapsamda borçlu, zamanaşımına uğramış borcunu ifadan kaçınmak için, zamanaşımı def’i aracılığıyla, borcun dava edilebilme niteliğini kaybettiğini ileri sürebilir. TBK 161’inci maddede, zamanaşımının ileri sürülmediği hallerde, bu durumu hakimin kendiliğinden göz önüne alamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Bir alacağın zamanaşımına uğraması için, zamanaşımı süresinin geçmesi gerekmektedir. TBK 146’ıncı maddesinde “genel zamanaşımı süresi” 10 yıl olarak düzenlenmiştir.
Takip eden 147’nci maddesinde ise, 5 yıllık zamanaşımı süresine tabi olan alacaklar 6 bent halinde sayılmıştır. Bununla birlikte farklı kanunlarda söz konusu 5 ve 10 yıllık zamanaşımı sürelerinin dışında zamanaşımı süreleri de mevcuttur.
2. Türk Ceza Kanunu Hükümlerine Göre Zamanaşımı Kavramı
Ceza hukuku bakımından, zamanaşımının gerekli olup olmadığı sorusunun cevabı esasen, ceza vermenin neden gerekli olduğu sorusunun cevabı ile aynı olmalıdır. Zira ceza vermenin hangi sebeple gerekli olduğu belirlendiğinde, bu gerekliliğin yokluğunda ceza vermeye ihtiyaç olmadığı sonucuna da varılır. Günümüzdeki yaygın görüş, toplum düzeninin korunması amacıyla ceza verildiği yönündedir. Başka bir deyişle ceza, bir savunma refleksi olarak toplumu, gelecekte suç işlemeleri mümkün olan bireylerden gelebilecek suç tehlikesine karşı korumayı amaçlamaktadır. Bununla birlikte, bu savunma ihtiyacının karşılanması adına kişilerin sürekli olarak yargılanma tehdidi altında kalmalarının kabulü de mümkün değildir. Aynı zamanda suça konu fiilin üzerinden uzun bir zaman geçtikten sonra faile verilecek cezanın, toplumun savunma ihtiyacı bakımından işlevini yerine getiremeyeceği açıktır. Bu bakımdan, zamanaşımı sürelerinin öngörülmesinin temelinde, belirli bir süre geçtikten sonra suçluya ceza verilmesinde sosyal yararın bulunmadığı düşüncesinin yattığını söyleyebiliriz.
TCK’da zamanaşımı, dava zamanaşımı ve ceza zamanaşımı olmak üzere iki farklı konuya ilişkin olarak düzenlenmiştir. Dava zamanaşımı, Kanunda öngörülen sürenin geçmesiyle, ceza davası açılmaması, eğer dava açılmış ise açılan davanın düşmesi sonucunu doğurur. Davada henüz suçun işlenip işlenmediği sübut bulmadığı için dava zamanaşımı süreleri ceza zamanaşımı sürelerine göre daha kısadır.1 Ceza zamanaşımı ise kesinleşmiş olan mahkumiyet kararının Kanunda öngörülen süresi içinde çektirilmemesi nedeniyle devletin infaz hakkını düşüren bir kurumdur. Bu nedenle de ceza zamanaşımı sadece infazlarıyla bir tesir oluşturan cezalara uygulanabilir.2 Bu iki zamanaşımı süresi birer anayasal kurum olmaları yönüyle diğer hukuk alanlarındaki zamanaşımı sürelerinden ayrılır.
TCK’da yer alan dava zamanaşımı sürelerini, “olağan dava zamanaşımı süresi (asli dava zamanaşımı)” ve “uzamış dava zamanaşımı süresi” olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür.
1 CERTEL, Abdulkadir, Ceza Hukukunda Zamanaşımı, Ankara, Seçkin Yayınları, 2008, s. 41
2 CERTEL, a.g.e., s. 141
Zamanaşımının kesilmesi sebeplerinin olması halinde, şüpheli veya sanık hakkında “uzamış zamanaşımı süresi” uygulanır. Bu sürelere örnek vermek gerekirse, TCK’nın 66’ncı maddesine göre, en hafif suçlarda olağan zamanaşımı süresi 8 yıl, aynı suçlara ilişkin uzamış zamanaşımı süresi ise 12 yıldır.
TCK’da zamanaşımının durması ve kesilmesine ilişkin ayrıntılı hükümler bulunmaktadır.
3. Kabahatler Kanunu Hükümlerine Göre Zamanaşımı
3.1. Kabahatler Kanunu’na Göre Kabahatin Tanımı
Mülga 765 sayılı Türk Ceza Kanunu’nda (ETCK) suç konusunda, cürümler ve kabahatler olmak üzere ikili bir ayrım benimsenmişti. 5237 sayılı TCK’da ise bu ayrım terk edilmiş ve ETCK’da kabahat niteliği taşıyan hafif haksızlıklar, TCK’ya alınmayıp, kabahatler için 5236 sayılı Kabahatler Kanunu hazırlanmıştır. Dolayısıyla eskiden bir suç türü olarak kabul edilen kabahatler, artık haksızlık olarak kabul edilmiştir.3 Kıta Avrupası hukuk sistemi başta olmak üzere birçok ülkede kabahat olarak nitelenen suçların, suç olmaktan çıkarılıp, ceza kanunları dışında tutulmasının sebepleri, mahkemelerin iş yükünü hafifletmek, dava açılmasıyla oluşan zaman kayıplarını önlemek, ceza hukukunun caydırıcılık gücünün zayıflamasını azaltmak, ceza hukukunun son çare olma özelliği yönündeki düşünce ile var olan çelişmenin ortadan kaldırılması şeklinde sıralanabilir:4
İdari yaptırım gerektiren eylem ile gerçek anlamda suç arasında, hukuka aykırılık noktasında bir fark bulunmamakla beraber, suçlar idari ihlallere göre daha ağır yaptırım gerektiren fiillerdir. Nitekim idari yaptırımlar, cezalandırmadan ziyade caydırıcılığı ön planda olan yaptırımlardır. Ceza yaptırımları ise, sosyal düzeni bozan vahim nitelikteki yaptırımlardır. Bu nedenle ceza yaptırımında hapis cezaları, kişilere bir ödetme ve ıslah amacıyla uygulanmaktadır. İdari yaptırımlar ise maddi nitelikte olup, önleyici vasfa haiz ceza yaptırımlarına göre daha hafif ihlalleri kapsayan yaptırımlardır.5
Kabahat, Kabahatler Kanunu’nun 2’nci maddesinde, kanunun, karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık olarak tanımlanmıştır.
Kabahat, niteliksel ayırımı benimseyenler tarafından, idarenin çıkarlarını ihlal eden etken veya edilgen hareket ile kast veya taksirle işlenebilen, korunan hukuksal değer üzerinde tehlike oluşturan haksızlık olarak tanımlanıyorken; niceliksel ayrımı benimseyenlere göre, korunan hukuksal değer üzerinde zarar veya tehlike meydana getirme açısından, suçlara göre daha az zararlı veya tehlikeli olan haksızlıklardır.6
3 ERDİNÇ Burcu, ‘’İdari Yaptırımların Kavramsal Çerçevesi’’, Ankara Barosu Dergisi, Y:2012/2, s.246.
4 ÖZBEK Veli Özer/ KANBUR Mehmet Nihat/ DOĞAN Koray/ BACAKSIZ Pınar/ TEPE İlker, Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, Ankara 2015, s. 53.
5 ERDİNÇ, s. 266.
6 ÖZEN Mustafa, İdari Ceza Hukuku, Ankara 2013, s. 4-5.
3.2. Kabahatler Kanunu’nun Genel Kanun Olması Bakımından Zamanaşımı Hükümlerinin Uygulanması
Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği” başlıklı 3’üncü maddesi şu şekildedir.
(1) Bu Kanunun;
a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde,
b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında,
Maddenin gerekçesi ise şöyledir.
Özel kanunlarda çeşitli fiiller karşılığında idarî yaptırımlar öngörülürken; çoğu zaman, bu yaptırımların yerine getirilmesi, bunlara bağlanan hukukî sonuçlar, zamanaşımı, tekerrür, özellikle idarî para cezası türündeki yaptırımın yerine getirilmesi, bu suretle oluşan malî kaynağın kullanılma biçimi gibi hususlarda da kazuistik hükümlere yer verilmektedir.
Sistemden yoksun bu kazuistik düzenlemelerin önüne geçebilmek bakımından, ayrıca hukuk uygulamasında birliği ve hukuk güvenliğini sağlamak için; özel kanunlarda sadece kabahat türünden fiillerin tanımlanması ve bu fiiller karşılığında öngörülen idarî yaptırımların belirlenmesiyle yetinilmelidir.
Bu itibarla, Tasarıda belirlenen genel ilkelerin, özel kanunlarda tanımlanan kabahatler hakkında da uygulanmasının temin edilmesi gerekmiştir
Maddenin a bendine göre, idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna başvurulduğunda, Kabahatler Kanunu’nun kanun yoluna ilişkin hükümleri uygulanacaktır. Maddede belirtilen idari yaptırım kararları Kanunun 16’ncı maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden oluşmaktadır. İdarî tedbirler ise, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler olarak karşımıza çıkmaktadır.
Maddede belirtilen ikinci kavram ise kanun yoludur. Kanun yolu Kanunun 27 ila 29’uncu maddelerinde düzenlenmiştir.
Bu iki kavramla ilgili normlar Kabahatler Kanunu’nda öngörülen kurallar olup, diğer kanunlarda aksine bir hüküm bulunmadığı her durumda uygulanması gerekir. Kanun yolu ile ilgili olarak istisnanın öngörülmesinin nedeni ise, Anayasa Mahkemesi’nin 01.03.2006 tarih ve E.2005/108, K.2006/35 sayılı kararıdır. Anayasa Mahkemesi kararından önce madde “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır.” şeklindeydi. Anayasa Mahkemesi bu hükmün, “itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak, yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru yolu, itiraz, bunlara ilişkin usul ve esasların değiştirilmesi, Anayasa’nın 125. ve 155. maddelerine aykırıdır, kuralın iptali gerekir.” gerekçesiyle iptaline karar vermiştir. İptal kararı sonrasında kanun koyucu maddede değişiklik yapma yoluna gitmiş ve Anayasa Mahkemesi kararının gerekçesine uygun bir şekilde, kanun yolu bakımından idari yargı denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilerek halen yürürlükte olan düzenleme yapılmıştır.
Maddenin b bendine göre ise, idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren tüm fiiller bakımından kanun yolu dışındaki Kanunun 1’inci kısmında yer alan tüm genel hükümlerin uygulanacağı anlaşılmaktadır.
Kabahatler Kanunu’nda zamanaşımı 1’inci Kısım 3’üncü Bölümde “Genel Hükümler” içerisinde düzenlenmiştir. Bu bakımdan, dayanağı kanun fark etmeksizin, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında Kabahatler Kanunu’nda yer alan zamanaşımı hükümlerinin uygulanacağı açıktır.
3.3. Kabahatler Kanununda Zamanaşımına İlişkin Hükümler
Kabahatler Kanunu’nda iki tür zamanaşımı öngörülmüştür. Bunlardan ilki 20’nci maddede düzenlenmiş olan soruşturma zamanaşımı, ikincisi 21’inci maddede düzenlenen yerine getirme zamanaşımıdır.
3.3.1. Soruşturma Zamanaşımı
Kabahatler Kanunu’nda sadece idari para cezaları için soruşturma zamanaşımı süreleri belirlenmiş, diğer idari yaptırımlar için belirlenmemiştir. Kanunda kullanılan soruşturma zamanaşımı teriminin, TCK’da suçlar için kullanılan dava zamanaşımı süresinin karşılığı olarak kullanıldığını söyleyebiliriz. Kabahatler Kanunu’nda da TCK’ya paralel bir şekilde, idari para cezası tutarına göre bir sistem oluşturulmuştur.
3.3.1.1. Soruşturma Zamanaşımının Başlangıcı
Kanunun 20’nci maddesinin 4’üncü fıkrasında, zamanaşımı süresinin başlangıcı, ikili bir ayırım yapılarak açıklanmıştır. Bunlar, kabahat fiilinin işlenmesi ya da neticesinin gerçekleşmesidir. Bizim de katıldığımız Yurtcan’ın görüşüne göre bu ayırım, yasanın kendi sistemi içinde, hatalıdır. Zira kanun koyucu, kabahatlerin işlenmesinde, “Kabahat, failin icraî veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılır. Neticenin oluştuğu zaman, bu bakımdan dikkate alınmaz(m.5/2).”, hükmünü kabul etmesine karşın, zamanaşımının başlamasının belirlenerek bu ilkeden herhangi bir açıklama ve gerekçe göstermeden ayrılmıştır. Kanunun kendi içerisinde tutarlı olması bakımından, zamanaşımının da icrai ya da ihmali fiille başlatılması gerekirdi.7
7 Yurtcan, Erdener, Yargıtay Kararları Işığında Kabahatler Kanunu ve Yorumu, Türkiye Barolar Birliği, 2016, s. 128-129.
3.3.1.2. Kesintisiz ve Zincirleme Eylemlerde Zamanaşımı Süresinin Başlangıcı
Kabahatler Kanunu’nun 15’inci maddesinin 2’nci fıkrasına göre, fiilin devam eden bir nitelik taşıması halinde soruşturma zamanaşımı süresi, temadinin kesildiği, neticenin ortaya çıktığı tarihte işlemeye başlayacaktır. Zincirleme eylemlerde ise, her bir eylem birbirinden bağımsız olarak yaptırıma bağlandığından, zamanaşımı süresi her eylem için ayrı ayrı işletilecektir.
3.3.1.3. Soruşturma Zamanaşımı Süreleri
Soruşturma zaman aşımı süreleri yaptırımın, maktu ve nispi para cezası olmasına göre ikili bir ayırıma tabi tutulmuştur. Nispi para cezasını gerektiren kabahatlerde zaman aşımı süresi sekiz yıl olarak belirlenmiş iken, maktu para cezası gerektiren kabahatlerde, para cezasının miktarına göre farklı süreler öngörülmüştür.
Soruşturma zamanaşımı süresi;
a) Yüzbin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş,
b) Ellibin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde dört,
c) Ellibin Türk Lirasından az idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde üç, yıldır.
Nispî idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde zamanaşımı süresi sekiz yıldır.
Kanunda asgari ve azami miktarlar belirtilerek öngörülen idari para cezaları ile ilgili olarak verilecek ceza miktarına göre zamanaşımı süresinin değişmesi halinde, kanımızca fail lehine hareketle, asgari ceza miktarı esas alınarak zaman aşımı süresinin belirlenmesi hakkaniyete daha uygun olacaktır.
3.3.1.4. Özel Olarak Belirlenen Zamanaşımı Süreleri
(Ek cümle: 13/2/2011-6111/22 md.) Ancak, 89 uncu maddesi hariç olmak üzere 1111 sayılı Askerlik Kanunu, 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu, 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun, 3376 sayılı Anayasa Değişikliklerinin Halkoyuna Sunulması Hakkında Kanun, 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanunu ve 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda belirtilen ve idari para cezasını gerektiren fiilin işlendiği tarihi takip eden takvim yılının son günü bitimine kadar idari para cezası verilerek tebliğ edilmediği takdirde idari yaptırım kararı verilemez, verilmiş olanlar düşer.
Kanunun 2’nci fıkrasına 6111 sayılı Yasa ile yeni eklenen hükümde sayılan idari para cezaları ile sınırlı olmak üzere soruşturma zamanaşımı özel olarak belirlenmiştir. Maddede sayılan idari para cezalarının, cezayı gerektiren fiilin işlendiği tarihi takip eden takvim yılının son günü bitimine kadar düzenlenerek muhatabına tebliğ edilmemesi halinde artık idari para cezası kararı verilemez, verilmiş fakat tebliğ edilememiş ise, söz konusu yaptırım kararı kendiliğinden düşer.
Ayrıca bazı kanunlarda öngörülen idari para cezaları için farklı zamanaşımı süreleri belirlenebilmektedir. Örneğin, 5018 sayılı Kanunun 74’üncü maddesi ile 5510 sayılı Kanunun 102’nci maddesinde zamanaşımı süresi 10 yıl olarak öngörülmüştür.
3.3.1.5. Kabahati Oluşturan Fiilin Suç Olması Halinde Zamanaşımı Süresi
Kabahati oluşturan fiilin aynı zamanda suç oluşturması halinde suça ilişkin dava zamanaşımı hükümleri uygulanacaktır. Ancak, suç oluşturduğu iddiasıyla, işlenen fiil nedeniyle yapılan ceza yargılamasında, fiilin kabahat türünden bir eylem olduğu, suç oluşturmadığı sonucuna varılırsa ceza zamanaşımı süresinin kabahat için de uygulanabilmesi mümkün değildir. Böyle bir durumda kabahat bakımından zamanaşımı süresi geçmişse artık idari para cezasına karar verilmesi mümkün değildir.
3.3.1.6. Tüzel Kişiler Bakımından Zamanaşımı Süresi
Kabahatler Kanunu’nun 43/A maddesinde, tüzel kişiler hakkında da, idari para cezası yaptırımı uygulanabileceği öngörülmüştür. Anılan düzenlemeye göre, bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi ya da organ veya temsilci olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi tarafından, Kanunun 43/A/1’inci maddesindeki suçların tüzel kişinin yararına işlenmesi halinde, ayrıca tüzel kişi hakkında da idari para cezasına karar verilecektir. Böyle bir durumda tüzel kişi, gerçek kişi failin işlemiş olduğu suça bağlı olarak sorumlu tutulacağından, tüzel kişi hakkında da soruşturma zamanaşımı, gerçek kişilerin tüzel kişilik yararına işlemiş oldukları suça ilişkin dava zamanaşımına bağlı olacaktır.
3.3.1.7. Soruşturma Zamanaşımı Süresinin Hangi Tarih İtibariyle İncelenmesi Gerektiği
İdari para cezası kararlarının yerine getirilebilmesi için, Kanunda belirtilen soruşturma zamanaşımı süresi içerisinde yaptırım kararının verilerek muhatabına tebliğ edilmesinin yeterli olduğunu, verilen kararın zamanaşımı süresi içinde ayrıca kesinleşmesinin gerekmediğini düşünmekteyiz. Ancak Yargıtay 7 ve 19. Ceza Dairelerinin müstekar hale gelmiş kararlarında8, bizim düşüncemizin aksine, itiraz halinde sulh ceza hakimlikleri tarafından verilen karar tarihi itibariyle soruşturma zamanaşımı süresinin geçip geçmediği incelenerek sonuca varılmıştır. Yüksek Mahkeme kararlarında, soruşturma zamanaşımı süresinin sulh ceza mercii tarafından verilen karar tarihi itibariyle incelenmesinin nedeni açıklanmamakla birlikte, bu kanıya varmalarının nedeni, TCK’da, suçlar için belirlenmiş olan dava zamanaşımı ile Kabahatler Kanunu’nda idari para cezaları için belirlenmiş olan soruşturma zamanaşımı arasında kurulan bir bağlantı olabilir. Zira, TCK’nın 66’ncı maddesinde yer alan dava zamanaşımı ile ilgili olarak, Kanunda yazılı zamanaşımı süresi
8 Yargıtay 19. Ceza Dairesi T.24.05.2021, E.2021/2350, K.2021/5492
Yargıtay 7. Ceza Dairesi T.15.12.2021, E.2021/20699, K.
içinde davanın sonuçlandırılması gerektiği öngörülmektedir. Yüksek mahkemenin, TCK’daki dava zamanaşımından hareketle, idari para cezalarının soruşturma zamanaşımı süresi içinde kesinleşmesi gereğini aradığı söylenebilir. Ancak, yukarıda yer verilen Kabahatler Kanunu’nda TCK’dan farklı olarak, öngörülen “soruşturma zamanaşımı” süresi içerisinde idari para cezası kararı verilebileceği düzenlenmiş, ne düzenlenmeleri bakımından, ne de yerine getirilebilmeleri için soruşturma zamanaşımı süresi içinde kesinleşmesi şartı aranmamıştır. Ayrıca TCK’da dava zamanaşımını kesen ve durduran birçok nedene yer verilmişken Kabahatler Kanunu’nda bu yönde hiçbir hüküm yoktur. Dolayısıyla, her iki Kanunda yer alan zamanaşımı sürelerinin birbirinden bağımsız bir şekilde değerlendirilmesi gerektiği açık olup, bu itibarla TCK’dan kıyas yoluyla soruşturma zamanaşımı süresi içinde itirazın kesinleşmesinin aranmasının hukuki bir yanı olmadığı kanaatindeyiz.
Öte yandan, 6111 sayılı Yasanın 22’nci maddesiyle 20/2’nci maddeye eklenen cümlede belirtilen idari para cezaları dışında verilen idari para cezalarının soruşturma zamanaşımı süresi içinde tebliğ edilmesi gerektiğine ilişkin bir hüküm bulunmamakla birlikte, subjektif idari işlemlerin ilgililer bakımından hukuksal sonuç doğurabilmesinin temel koşulu işlemin yöneldiği kişiye yazılı olarak tebliğ edilmesidir.9 Kabahatler Kanunu’nda soruşturma zamanaşımına yer verilmesinin gerekçesinin, kişilerin ilanihaye ceza tehdidi altında bırakılmaması olduğu düşünüldüğünde, verilen idari para cezası kararlarının soruşturma zamanaşımı süresi içinde ilgilisine tebliği ile ilgilisi bakımından hukuki sonuç doğurmasının sağlanmasının da gerekli olduğunu düşünmekteyiz. Ancak Kanunda, soruşturma zamanaşımı süresi içinde idari para cezası kararının verilmesi gerektiğinin öngörülmesi, tüm idari para cezaları için ayrıca ilgilisine tebliğinin ve devamında kesinleşmesinin bu süre içinde gerçekleşmesi gerektiğine ilişkin genel bir hüküm bulunmaması, sadece sayma yoluyla belirlenmiş idari para cezaları için tebliğ şartı aranmış olması göz önüne alındığında, soruşturma zamanaşımı süresi içinde tebliğin yapılmasının zorunlu olmadığı sonucuna varmak da mümkündür.
Kabahatler Kanunu’nda sadece idari para cezaları bakımından soruşturma zamanaşımı düzenlenmiştir. İdari tedbirlere ilişkin olarak soruşturma zamanaşımı öngörülmemiş olması nedeniyle, idarenin her zaman idari tedbire karar verebilme imkanı olduğu kabul edilebilir.
3.3.1.8. Soruşturma Zamanaşımı Süresinin Geçirilmesinin Sonuçları
Soruşturma zamanaşımı süresi içinde idari para cezası kararı verilememesi durumunda, cezayı vermeye yetkili kişi ya da kurumun, “soruşturma zamanaşımının dolması nedeniyle idari para cezası verilmesine yer olmadığına” şeklinde bir karar vermesi uygun olacaktır. Bu kararda, idari para cezasına konu fiilin gerçekleştirildiği, ancak Yasada belirlenen süre içerisinde soruşturmanın yapılamadığı ifade edilmelidir.
9 Danıştay 8. Dairesi T.01.03.2004, E.2003/5276, K.2004/970
3.3.2. Yerine getirme zamanaşımı
İdari yaptırım kararının kesinleşmesinin ardından devletin, bu kararın gereğini yerine getirme yükümlülüğü ortaya çıkmaktadır. Ceza hukukunda olduğu gibi, kişilerin ilanihaye yaptırım tehdidi altında yaşamamaları için, devlet tarafından bu yükümlülüğün yerine getirilmesi gereken Yasa ile belirlenmiş süreler öngörülmüştür.
TCK’da ceza zamanaşımı süreleri, dava zamanaşımı sürelerine göre daha uzun belirlenmiştir. Benzer şekilde Kabahatler Kanunu’nda da, yerine getirme zamanaşımı süreleri, soruşturma zamanaşımı sürelerine göre daha uzun tutulmuştur.
Kanunda kullanılan “Yerine getirme zamanaşımı” ifadesinin, TCK’daki ceza zamanaşımı ifadesinin karşılığı olarak kullanılmak istenildiğini söyleyebilmek mümkündür. İdari para cezaları bakımından ise, belirlenen sürenin dolmasıyla idari para cezasının tahsili mümkün olamayacağından, 6183 sayılı Kanunda tanımlanan “tahsil zamanaşımı” ifadesine karşılık geldiğini söyleyebiliriz.
3.3.2.1. Yerine Getirme Zamanaşımı Süresinin Başlangıcı
6009 sayılı Yasayla maddenin 4’üncü fıkrasında değişikliğe gidilmiştir. Değişiklik sonrası Kabahatler Kanununun 21’inci maddesinin 4’üncü fıkrasına göre, yerine getirme zamanaşımı süresi, kararın kesinleşmesinin rastladığı takvim yılını takip eden takvim yılı başından itibaren işlemeye başlar.
İdari yaptırım kararına karşı, Kanunda öngörülen kanun yolunun tüketilmesi ya da kanun yoluna başvuru süresinin kanun yolu kullanılmaksızın geçirilmesi halinde, söz konusu karar kesinleşecektir. Öte yandan, olağanüstü kanun yollarına başvurulması kararın kesinleşmesini ertelemez. Buna göre yerine getirme zamanaşımı süresi, idari yaptırım kararına itiraz edilmesi halinde olağan kanun yollarının tüketilerek uyuşmazlığa ilişkin kesin nitelikteki kararın verildiği tarihi, kanun yoluna başvurulmaması halinde kanun yolu başvuru süresinin sona erdiği tarihi takip eden yılın başından itibaren başlayacaktır.
3.3.2.2. Yerine Getirme Zamanaşımı Süreleri
Kabahatler Kanunu’nda, idari para cezaları ile mülkiyetin kamuya geçirilmesi kararları bakımından ayrı ayrı yerine getirme zamanaşımı süreleri öngörülmüştür.
İdari para cezaları için yerine getirme zamanaşımı süresi,
- Ellibin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasına karar verilmesi halinde yedi
- Yirmibin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasına karar verilmesi halinde beş,
- Onbin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasına karar verilmesi halinde dört,
- Onbin Türk Lirasından az idarî para cezasına karar verilmesi halinde üç, yıldır.
Mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin zamanaşımı süresi ise on yıldır.
3.3.2.3. Zamanaşımının Durması ve Kesilmesi
Yerine getirme zamanaşımı süresinin durmasına ilişkin olarak, Kanun’un 22’nci maddesinin 5’inci fıkrasında, kanun hükmü gereği olarak idari yaptırımın yerine getirilmesine başlanamaması veya yerine getirilememesi halinde, zamanaşımının işlemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
Zamanaşımını durduran nedenlerin varlığı hâlinde, o günden itibaren zamanaşımı süresi işlemeyecek, ancak daha önce işleyen süre saklı kalacaktır. Kanunda yerine getirme zamanaşımının ne fazla kadar süre durabileceği konusunda bir belirleme yapılmamıştır. Dolayısıyla yaptırımın yerine getirilmesine engel olan durum ortadan kalkıncaya kadar zamanaşımı süresi işlemeyecek, zamanaşımını durduran nedenin ortadan kalkmasından sonra süre kaldığı yerden tekrar işlemeye başlayacaktır.
Kanun hükmü gereği idari yaptırımın yerine getirilmesine başlanamaması haline, 1111 sayılı Askerlik Kanunu’nun 89/6’ncı maddesinde yer alan, “Bu madde uyarınca verilen idari para cezaları hakkında 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanununda öngörülen kanun yoluna müracaat edebilir. Bu cezaların yerine getirilmesi askerlik hizmetinin sonuna bırakılır. Bu süreler içinde zamanaşımı işlemez.” hükmü örnek olarak gösterilebilir. Bu hüküm uyarınca verilen idari para cezaları ilgilinin askerlik hizmeti sonrasında uygulanabileceğinden, askerlik hizmeti sona erene kadar yerine getirme zamanaşımı süresi işlemeyecektir.
Zamanaşımının kesilmesi ise, kesilmesinin gerçekleştiği güne kadar işleyen zamanaşımı süresinin dikkate alınmayarak, sürenin kesildiği günden itibaren yeniden ve tam olarak işlemeye başlamasını ifade eder. Ancak Kabahatler Kanunu’nda yerine getirme zamanaşımının kesilmesine ilişkin herhangi bir hüküm öngörülmemiştir.
3.3.2.4. Zamanaşımının Durması ve Kesilmesine İlişkin Olarak 6183 Sayılı Kanun Hükümlerinin Uygulanıp Uygulanamayacağı Sorunu
Kabahatler Kanununda yerine getirme zamanaşımının durması veya kesilmesiyle ilgili herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte, Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan 442 seri nolu Tahsilat Genel Tebliği’nde, Kabahatler Kanunu kapsamındaki idari para cezalarının tahsil zamanaşımı süresinin, Kanunun 21’inci maddesine göre tespit edileceği, ancak 6183 sayılı Kanun’un 103 ve 104’üncü maddelerinde düzenlenen tahsil zamanaşımını kesen haller ile tahsil zamanaşımının işlememesi hallerinin ayrıca dikkate alınacağı öngörülmüştür.
6183 sayılı Kanun’un 103 ve 104’üncü maddelerinde, tahsil zamanaşımını kesen haller 11 bend halinde sayıldıktan sonra, zamanaşımının işlemeyeceği 3 farklı durum öngörülmüştür. Kabahatler Kanunu’nun 17’nci maddesinin 4’üncü fıkrasında yer alan Genel Bütçeye gelir kaydedilmesi gereken idari para cezalarının tahsilinde, 6183 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı yönündeki hükme istinaden, Tahsilat Genel Tebliği’nde, 6183 sayılı Kanunda yer alan zamanaşımına ilişkin bu hükümlerin de Kabahatler Kanunu uyarınca kesilen idari para cezaları için de uygulanması gerektiği kabul edilmiş ise de; tebliğdeki bu hükümlere katılmak mümkün değildir. Şöyle ki;
İlk olarak Kabahatler Kanunu, kabahatlere ilişkin genel ilkeleri, idari yaptırım türlerini ve sonuçlarını ve bunlara karşı kanun yollarını, idari yaptırım kararlarının yerine getirilmesine ilişkin genel esasları düzenlemekle birlikte, kesinleşen idari para cezalarının ne şekilde tahsil edileceğini düzenleyen bir kanun değildir. Bu nedenle, tahsilat işlemlerinin ne şekilde yapılacağı konusundaki belirsizliği ortadan kaldırmak amacıyla Kanun’un 17/4 maddesi ile bir kısım idari para cezalarının 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre, bir kısmının ise "genel hükümlere" yani İcra İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil olunması gerektiği öngörülmüştür. Kanun koyucu tahsilat işlemlerinin ne şekilde yapılacağını 6183 sayılı Kanun ve İcra İflas Kanunu hükümlerine atıf yaparak belirlemek suretiyle idari para cezalarının ne şekilde tahsil edileceğine ilişkin bir boşluk bırakmamıştır. İki farklı tahsil rejiminin belirlenmesinin sebebi ise genel bütçeli idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının farklı tahsil rejimlerine tabi olmasından kaynaklanmaktadır. Bununla birlikte hem 6183 sayılı Kanunda hem de İcra İflas Kanunu ve Borçlar Kanunu’nda tahsil ve zamanaşımına ilişkin tüm hususlar eksiksiz olarak bulunmasına karşın Kanun koyucu bu Kanunlarda yer alan tahsilat işlemlerine atıfta bulunmakla yetinmiş ve zamanaşımına ilişkin hususlar yönünden başka hiçbir kanuna atıfta bulunmaksızın 20 ve 21’inci maddelerde zamanaşımı sürelerini ayrıca belirlemiştir. Esasen Kanun koyucu, Kabahatler Kanunu içerisinde zamanaşımına ilişkin hususları ayrıca düzenlemek suretiyle idari para cezalarının tahsili sürecinde zamanaşımı hususunda yeknesaklığın sağlanmasını amaçlamıştır. Zira, 6183 sayılı Kanun ile İcra İflas Kanunu’nda zamanaşımı süreleri farklı belirlendiği gibi zamanaşımının durması ve kesilmesi de farklı düzenlenmiştir.
Mevzuat bu bağlamda değerlendirildiğinde, idari para cezasının kesinleşmesinin ardından 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsil işlemlerinin yapılması gerektiği, ancak tahsil dairelerinin Kabahatler Kanunu’nda belirlenen yerine getirme süresi içinde bu işlemleri gerçekleştirebileceği sonucuna varmak gerekir. Diğer bir ifadeyle, Kabahatler Kanunu kapsamındaki bir idari para cezası kararının yerine getirilmesi için, Kabahatler Kanunu’nda belirlenen yerine getirme zamanaşımı süresi dolmuş ise, artık 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre zamanaşımının kesilmesi veya durması nedenlerinin var olup olmamasına bakılmaksızın, ceza kararının yerine getirilmesi mümkün olamayacağından, tahsil daireleri de tahsil işlemlerine devam edemez. İdari para cezasının 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsil zamanaşımına uğrayıp uğramamasının idari para cezası bakımından bir önemi yoktur
Ayrıca burada şu tespiti de yapmak gereklidir. Daha önce belirttiğimiz gibi, Kabahatler Kanunu’nun 21’inci maddesinde belirlenen süre, TCK’da yer alan ceza zamanaşımı süresidir. Ceza hukukunda suç ve kabahatler dahil ceza zamanaşımı süreleri kendi kanunlarında (kabahatler Kabahatler Kanunu’nda, suçlar Türk Ceza Kanunu’nda) düzenlenmiştir. Kabahatler Kanunu’nda, 6183 sayılı Kanuna yapılan atıf sadece tahsilat usulüne ilişkindir, diğer bir deyişle burada İcra İflas Kanunu hükümlerinin değil, 6183 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı düzenlenmiştir. Nitekim kanun hükmünün gerekçesinde "Dördüncü fıkrada, idarî para cezalarının tahsiline ilişkin rejim belirlenmiştir." denilmek suretiyle bu husus açıklanmıştır. Bu bakımdan idari para cezalarının Kabahatler Kanunu’nda öngörülen yerine getirme zamanaşımı süresi içinde 6183 sayılı Kanun usullerine göre tahsilinin tamamlanması gerekir. Kabahatler Kanunu’nda idari para cezası kararının yerine getirilmesi için belirlenen sürenin dolması ile kararın yerine getirilmesi amacıyla yapılan tahsil işlemlerine başlanması ve devam edilebilmesi imkanının ortadan kalkacağı açıktır. Çünkü, idari yaptırımlar için yerine getirme (ceza) zamanaşımı, özel kanun olarak Kabahatler Kanunu’nda belirlenmiş olup, bu nedenle 6183 sayılı Kanun ile İcra İflas Kanunu’nda yer alan zamanaşımına ilişkin hükümlerin uygulanabilmesi mümkün değildir.
Nitekim, 6009 sayılı Kanunun 37’nci maddesi ile Kabahatler Kanunu’nun 21’inci maddesinin 4’üncü fıkrasında yapılan değişikliğin gerekçesi de bu görüşümüzü doğrulamaktadır. Söz konusu hükmün değiştirilmeden önceki hali ve değişikliğin gerekçesi şu şekildedir.
“(4) Zamanaşımı süresi, kararın kesinleşmesi tarihinden itibaren işlemeye başlar.”
“5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 17’nci maddesi gereğince genel bütçeye gelir kaydedilecek olan idari para cezalarının süresinde ödenmemesi halinde, vergi daireleri tarafından 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre takip ve tahsil edilmesi gerekmektedir. 6183 sayılı Kanunun 102’nci maddesinde ilke olarak, kamu alacağının zamanaşımı süresinin alacağın vadesinin rastladığı, takvim yılını takip eden takvim yılı başından itibaren işlemeye başlayacağı düzenlenmiştir. Ancak, 5326 sayılı Kanunun "Yerine getirme zamanaşımı" başlıklı 21 inci maddesinin dördüncü fıkrasında zamanaşımı süresinin idari yaptırım kararının kesinleşmesi tarihinden itibaren başlayacağı hüküm altına alınmıştır. Bu düzenlemeye göre, zamanaşımı süresi idari yaptırım kararının kesinleşmesine bağlı olarak yılın herhangi bir günü başlayabildiğinden, buna bağlı olarak yılın herhangi bir günü de sona erebilmektedir. Bu durum vergi dairelerinin söz konusu alacakların zamanaşımına uğrayıp uğramadığı hususunda yılın her günü kayıtlarını tetkik etmesini gerektirmektedir. Bu itibarla, diğer tüm amme alacakları için genel ilke olan ve zamanaşımının hesaplanmasına dayanak olan olayın rastladığı takvim yılını takip eden takvim yılının başından itibaren zamanaşımının hesaplanmaya başlanması ilkesinin, idari para cezaları için de esas alınması öngörülmektedir.”
Değişikliğin gerekçesinde görüldüğü üzere, Kabahatler Kanunu ile 6183 sayılı Kanunda yerine getirme zamanaşımı süresinin başlangıcına ilişkin farklı düzenlemeler olması nedeniyle vergi dairelerinin, Kabahatler Kanunu hükmünü esas alarak yılın her günü kayıtlarını tetkik etmesi gerektiği, bu nedenle zamanaşımı süresinin başlangıcına ilişkin 6183 sayılı Kanundaki ilkenin Kabahatler Kanunu’na da getirildiği ifade edilmiştir. Halbuki 6183 sayılı Kanunda zamanaşımı süresinin başlangıcı zaten belirlenmiştir. Ancak Kanun koyucu, idari para cezalarının tahsilinde, Kabahatler Kanunu’nda 6183 sayılı Kanuna yapılan atfa istinaden, tahsil zamanaşımı bakımından 6183 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanamayacağını düşündüğünden olsa gerek, böyle bir gerekçe ile Kabahatler Kanunu’nda değişiklik yapma ihtiyacı duymuştur.
Sonuç
Kabahatler Kanunu’nda idari para cezası kararları için soruşturma ve kararın yerine getirilmesi olmak üzere iki farklı zamanaşımı süresi öngörülmüştür. Kabahatler Kanunu’ndaki soruşturma zamanaşımı ile TCK’daki dava zamanaşımı birbirine benzemekte ise de, soruşturma zamanaşımı süresinin dolması ile kişi hakkında idari para cezası kararı verilemeyecek iken, dava zamanaşımı süresi içinde şüpheli hakkında dava açılması yeterli olmayıp, yargılamanın da sonuçlandırılmış olması şartı aranmaktadır. Bununla birlikte katılmadığımız Yargıtay içtihatlarında, ilgililerin itirazı üzerine, sulh ceza hakimlikleri tarafından verilen karar tarihi itibariyle soruşturma zamanaşımı süresinin geçip geçmediği incelenerek sonuca varılmıştır. Kabahat teşkil eden fiil nedeniyle verilen kararın kesinleşmesi üzerine, failin hukuki durumunda yaşayabileceği belirsizliği önlemek amacıyla, yerine getirme zamanaşımı süreleri öngörülmüştür. İdari para cezası kararının kesinleşmesi ile başlayan ve kanunda belirlenen süre içinde yerine getirilmeyen idari para cezası kararlarının yerine getirilmesi söz konusu olamayacaktır. Kabahatler Kanunu’na göre, genel bütçeye gelir kaydedilmesi gereken idari para cezaları 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre, kamu kurum ve kuruluşları tarafından verilen ve Genel Bütçeye gelir kaydedilmesi gerekmeyen idarî para cezaları, ilgili kanunlarında özel hüküm bulunmadığı takdirde genel hükümlere yani İcra İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil olunacaktır. Ancak, tahsil rejiminin belirlenmesine ilişkin bu hüküm nedeniyle 6183 sayılı Kanun hükümlerinde yer alan tahsil zamanaşımı ile ilgili hükümlerin idari para cezalarında da uygulanması mümkün değildir.
Kaynakça
- 1 - CERTEL, Abdulkadir, Ceza Hukukunda Zamanaşımı, Ankara, Seçkin Yayınları, 2008.
- 2- ERDİNÇ Burcu, ‘’İdari Yaptırımların Kavramsal Çerçevesi’’, Ankara Barosu Dergisi, Y:2012/2.
- 3 - ÖZBEK Veli Özer/ KANBUR Mehmet Nihat/ DOĞAN Koray/ BACAKSIZ Pınar/ TEPE İlker, Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, Ankara 2015.
- 4 - ÖZEN Mustafa, İdari Ceza Hukuku, Ankara 2013.
- 5 - Yurtcan, Erdener, Yargıtay Kararları Işığında Kabahatler Kanunu ve Yorumu, Türkiye Barolar Birliği, 2016.